Развитие архивного законодательства в России в 1990-е 2000 годы

1. Общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.
2. Законодательства Российской Федерации.
3. Законодательства субъектов Российской Федерации
4. Нормативных правовых актов местного самоуправления

     Эти уровни законодательства взаимосвязаны. Попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства, которое выражается в общих целях и принципах законодательства, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий.

     Область применения архивного законодательства установлена статьей 2 Основ законодательства Российской Федерации "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" - это вопросы формирования, организации хранения, учета, использования архивов и архивных фондов и управления ими¹⁰.

     Рассмотрим  кратко предложенную классификацию  системы норм архивного законодательства.

     Первый  уровень системы архивного законодательства – конституционное законодательство – характеризуется следующими основными звеньями: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционны законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации

     Второй  уровень системы архивного законодательства составляют  общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации,  которые по юридической силе превосходят федеральные законы,

     Третий  уровень системы архивного законодательства – законодательство Российской Федерации - представлен: 1) федеральными законами, законами Российской Федерации и иными нормативными актами палат Федерального Собрания; 2) указами и распоряжениями Президента Российской Федерации; 3) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; 4) нормативными правовыми актами иных федеральных органов государственной власти; 5) законодательством СССР и РСФСР; 6) нормативными актами организаций и учреждений, относящихся к федеральной собственности.

     Законы  Российской Федерации имеют верховенство на всей территории и высшую юридическую сипу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам,  издаваемым в Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам ее ведения и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 -72 Конституции Российской Федерации)¹¹. Они имеют прямое действие на территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции России)¹². По предметам совместного ведения законы Российской Федерации издаются вместе с законами и иными актами субъектов Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 76 Конституции России)¹³. Закон, как правило, всегда принимается как акт нормативный, т.е. устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права.

     Данная  группа архивного законодательства представлена такими видами законов как: федеральные законы, кодексы и основы законодательства, которые создаются субъектами конституционного, административного, гражданского и других отраслей права и регулируют правовые отношения в области архивного дела полностью или частично.

     Первую  подгруппу законодательства Российской Федерации составляют федеральные  законы,

     1) связанные с созданием условий  реализации прав и свобод граждан  на информацию, затрагивающие как интересы государства, так и каждою гражданина. Законами сформулированы нормы, создающие рамки для формирования механизмов и порядка защиты информационных ресурсов и прав субъектов на доступ к архивным документам и правила их использования при соблюдении тайны личной жизни, коммерческой и государственной тайны. Это основные федеральные законы: от 29 декабря 1994г. №77-ФЗ - «Об обязательном экземпляре документов»¹⁴, от 29декабря 1994г. №78-ФЗ «O библиотечном деле»¹⁵, от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информация»¹⁶, от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности»¹⁷, от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене»¹⁸ и т.д.; Законы Российской Федерации: от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей»¹⁹, от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»²⁰, от 19 июля 1995 г, № 5351-1 «Об авторском праве и смежных правах»²¹ и т.д.;

     2) регламентирующие отношения, возникающие  в процессе функционирования  архивов спецслужб и других министерств и ведомств, прежде всего в части прав данных субъектов на долговременное и депозитарное хранение архивных документов. Это федеральные законы: от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»²², от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ "О внешней разведке»²³, закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4524-1 "О федеральных органах правительственной связи и информации»²⁴ и др.

     Вторая  подгруппа законодательства Российской Федерации представлена таким видом  закона как кодексы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовном кодекс Российской Федерации, КЗоТ, Таможенный кодекс Российской Федерации и др.), содержащие отдельные нормы, регулирующие определенный круг отношений в различных сферах. Кодексы формируют правовую основу деятельности архивных органов управления и архивных учреждений, которые вступают в самые разнообразные отношения с юридическими и физическими лицами: бюджетные, имущественные, трудовые и т.п.

     Основы  законодательства Российской Федерации  «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» закрепили, что архивные фонды и архивные документы государственной части Архивного фонда Российской Федерации не могут быть объектом купли-продажи или иных сделок²⁵. Этой нормой введено ограничение гражданско-правовых сделок в отношении архивных документов, но не запрещение каких бы, то, ни было сделок.

     Среди двух- и многосторонних сделок (договоров) следует выделить такие как дарение, договоры на выполнение научно-исследовательских  работ, договоры, связанные с обработкой документов; обязательства, возникающие вследствие причинения вреда; осуществление авторских прав; на право наследования и др.

     Особенностью  третьей подгруппы законодательства Российской Федерации и является то, что основы законодательства  (как разновидность закона, регламентирующего совместную компетенцию Федерации и ее субъектов в той или иной сфере государственной жизни, содержащего общие принципы и порядок регулирования и способствующего их реализации в соответствующих актах субъектов Федерации и местного самоуправления) представлены, в частности, Основами законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-1²⁶; Основами законодательства Российской Федерации от 7 июля 1993 г. № 5341-1 «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах»²⁷. Первый акт содержит помимо норм, регламентирующих отношения в области архивного дела и другие правовые нормы, второй – только нормы в области архивного строительства.

     Впервые в российском законодательстве в  форме закона урегулированы отношения, связанные с архивным делом. Действующие Основы законодательства Российской Федерации «Об Архивном Фонде Российской Федерации и архивах» - акт фундаментального характера, регламентирующий весь комплекс вопросов, относящихся к компетенции архивного строительства: вопросы комплектования, хранения, учета и использования архивов и архивных фондов и управление архивным делом. Данным актом также определено, что должностные лица и граждане несут уголовную, административную и иную установленную законодательством Российской Федерации и ее субъектов ответственность за нарушение законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах.

     Указы и распоряжения Президента Российской Федерации представляют вторую группу системы законодательства Российской Федерации Указы  Президента Российской Федерации издаются по широкому кругу полномочий главы государства, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (глава 4 Конституции), обязательны для исполнения на всей территории России и не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации (п. 2 ст. 90 Конституции Российской Федерации)²⁸. Указы Президента Российской Федерации акты нормативного характера, а распоряжения, по общему правилу, не нормативны. Юридическая практика показала, что отсутствие фиксированных границ издания указов дает возможность принимать их не только в связи с реализацией законов, но и в условиях отсутствия последних. Указы Президента Российской Федерации часто устанавливали нормы законодательного уровня, т.е. нормы, которые должны быть урегулированы законом.

     Указы Президента Российской Федерации от 24 августа 1991 г. № 82 «Об архивах Комитета государственной безопасности СССР»²⁹ и № 83 «О партийных архивах»³⁰, а также указы Президента Российской Федерации от 6 ноября 1993 г. № 1847³¹, от 24 января 1995 г, № 64³² и от 2 апреля 1997 г. № 275³³ «О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации»; Распоряжение Президента Российской Федерации от 21 марта 1994 г. № 358-р (Обеспечение учета и сохранности документов по личному составу)³⁴ и др. позволили интегрировать бывшие партийные архивы в систему государственной архивной службы, осуществить прием документов КГБ, других союзных структур на государственное хранение, ликвидировав «ведомственную собственность» на архивные документы государственного происхождения, сделав данные архивы публичными; включают отдельные федеральные государственные архивы в свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации; обеспечивают учет и сохранность документов по личному составу.

     Указ  Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г. № 552 «Об утверждении  Положения об Архивном фонде Российской Федерации и Положения о Государственной архивной службе России»³⁵ с изменениями, внесенными Указами Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 460 и от 1 декабря 1998 г. № 1447³⁶, был подготовлен на основе и в развитие Основ законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» и устанавливал нормы, закрепляющие правовой статус институтов: Государственной части Архивного фонда Российской Федерации, Негосударственной части Архивного фонда Российской Федерации и Государственной архивной службы России.

      Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, составляющие третью группу систему законодательства Российской Федерации, вводят общие правовые режимы в области архивного дела и являются важной формой непосредственного регулирования в данной области, а также в сфере формирования и развития системы ведомственных актов. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а акты по оперативным и иным текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.

      Постановления Правительства России отражают основные вопросы компетенции Правительства в области архивного строительства и представлены такими нормативными правовыми актами как: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. 1006 «Об утверждении положения о Государственной архивной службе России»³⁷; Постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 3 март 1993 г. № 191 «О порядке ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве»³⁸ и от 23 августа 1993 г. № 838 «О реализации государственной политики в архивном деле»³⁹; Постановления Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. №1222 «О приведении действующих нормативных актов об архивном деле в Российской Федерации в соответствие с Основами законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах»⁴⁰, от 20 февраля 1995 г. №170 «Об установлении порядка рассекречивания и продления сроков засекречивания архивных документов Правительства СССР»⁴¹ и от 24 июля 1995 г. №747 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обследованию состояния архивных фондов, экспертизе, описанию, консервации и реставрации архивных документов»⁴², от 28 декабря 1998 г. №1562 «Об утверждении Положения о Федеральной архивной службе России"⁴³, от 26 ноября 1999 г. №1301 «Об упорядочения условий оплаты труда работников федеральных государственных архивов»⁴⁴ и др. Обращает на себя внимание то, что постановление как распорядительный акт разового действия утверждает и вводит в действие положение (порядок) как общенормативный акт длительного действия, устанавливающий конкретные нормативные регуляторы и формирующий правовое положение субъектов права (органов управления архивным делом, архивных учреждений, их руководителей, граждан).

      Например, распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 марта 1994 г. №358-р «Об обеспечении сохранности документов по личному составу»⁴⁵ рекомендует включать в учредительные документы юридических лиц положения, касающиеся обеспечения учета и сохранности документов по личному составу. Данный акт носит «рекомендательный характер», адресован определенным субъектам права и не имеет нормативного характера, т.к. не устанавливает правовых норм.

      Постановления и распоряжения Правительства России в сфере архивного дела должны приниматься на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации и нормативных указов Президента Российской Федерации.

      Нормативные правовые акты иных федеральных органов  государственной  власти представляют четвертую группу системы законодательства Российской Федерации, в которой основное место занимают акты центрального органа исполнительной власти в области архивного дела - Федеральной архивной службы России. Они издаются форме примерных наложений, инструкций и т.п., утвержденных приказом Федеральной архивной службы России. Приказы издаются руководителем архивной службы. Если инструкция всегда нормативна, то приказ может быть как нормативным, так и не нормативным актом. В основном он является актом не ненормативным, т.е. актом применения норм права.

      Законодательство  СССР, а также законодательство РСФСР, действующие на территории Российской Федерации, применяется в части не противоречащей ее Конституции, и является пятым элементом системы законодательства Российской Федерации. К ним можно отнести: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях; Основные правила работы государственных архивов СССР (М., 1984), Основные правила работы ведомственных архивов (М., 1986); Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранении (М., 1989) и др.

      В условиях принятия архивного законодательства, изменившего принципы организации  архивного дела и основы деятельности архивных учреждений, Федеральная архивная служба России отказалась от внесения уточнений  и дополнений в данные нормативно-методические документы, приступив к разработке новых нормативных актов с учетом международных стандартов в сфере архивного дела и преемственности теоретических положений отечественного архивоведения, методики и технологии выполнения основных работ с архивными документами. Так, в 1996 г. Pocapxив признал необходимость подготовки новых «Основных правил работы государственных архивов». Основные положения концепции новых правил были опубликованы⁴⁶. Проект данных правил разрабатывался как основополагающий нормативный документ, устанавливающий правовой статус государственных архивов и регулирующий порядок взаимодействия архивных учреждений федеративного, регионального и муниципального уровней. Учитывая разделение Архивного фонда Российской Федерации на государственную и негосударственную части, определялись правовые основы деятельности государственных архивов (комплектование, учет, хранение, использование архивных документов и др.).