Теория разделения властей

      Говоря  о взаимоотношениях законодательной  и исполнительной властей и о  зачатках теории разделения властей в современной России, необходимо исходить из существования трех относительно самостоятельных периодов становления и развития данного процесса.

      Первый  период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 г. - сентябрь 1993 г. Характерным для него являются не только формально-юридическое закрепление (в Конституции и других нормативно-правовых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. О характере взаимоотношений различных ветвей власти и их правовом опосредовании свидетельствуют многочисленные научные статьи, газетные материалы, различные нормативно-правовые акты.

      Данный  период отличался тем, как справедливо  отмечалось в литературе, что шло "постоянное и активное изменение  существующих государственной и правовой систем, политической системы общества в целом и, не в последнюю очередь, хотя и весьма противоречивое и своеобразное, движение в сторону восприятия многих общепризнанных в мире признаков государственности, функционирующей на основе принципа разделения властей".

      В самом начале данного периода  по инерции продолжало доминировать восприятие государственной власти в лице Советов как явления  единого и неделимого. Традиционно  считалось, что в плане применения теории разделения властей к российской действительности "разделению" подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Причем нередко вопрос о разделении функций переносился с государственной сферы жизни на партийную и общественную. Огромное внимание в отечественной литературе традиционно уделялось четкому разделению функций государственных и партийных органов, недопустимости дублирования и подмены их друг другом.

      В конце 80-х-начале 90-х годов в отношении  к принципу разделения властей наметился  резкий поворот. И это заметно проявилось не только в теории, но и на практике.

      Так, в частности, учреждение в 1991 г. института  президентства в России и образование  Конституционного Суда свидетельствовало, помимо всего прочего, о реальном выделении и укреплении в механизме  государственной власти России наряду с законодательной - исполнительной и судебной властей.

      Закрепление же в Конституции России в 1992 г. положения  о том, что "система государственной  власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей" (ст. 3 Конституции РСФСР), свидетельствовало об официальном признании этой теории.

      Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни реформируемой России в  данный период принцип разделения властей  признавался не только формально, теоретически, но и шаг за шагом стал воплощаться в реальную жизнь.

      Второй  период адаптации теории разделения властей применительно к российской действительности охватывает промежуток времени с сентября 1993 г. (с момента  издания Указа от 21 сентября 1993 г. N 1400) и до декабря этого же года (включая день проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.).

      Характерной особенностью этого периода было прежде всего то, что в этот период, как отмечали эксперты, "было покончено с неприкосновенностью граждан. Покончено не только с двоевластием, но и с троевластием, т.е. с конституционным принципом разделения властей".

      В чем последнее выражалось? Если говорить кратко, то - в ликвидации деятельности всей системы органов законодательной власти и Конституционного Суда и установлении, как отмечали независимые эксперты, верховенства исполнительной власти, а точнее, единовластия президента. Одна ветвь - исполнительная власть - подмяла под себя все остальные ветви власти.

      Указом "О поэтапной конституционной  реформе в Российской Федерации" с 21 сентября 1993 г в целях "сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения  государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти" было "прервано" осуществление законодательной, распорядительной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны.

      Этим  же актом было "предложено" Конституционному Суду РФ "не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания". Считать фактически настоящий Указ по юридической силе превосходящим действовавшую тогда Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, "в которой не противоречила настоящему Указу".

      Оценивая  данный Указ с юридической и других точек зрения, отечественные и  зарубежные юристы недвусмысленно отмечали, что его положения находились в явном противоречии с Конституцией и что такого рода антиконституционные  акты могут иметь отдаленные неблагоприятные последствия.

      Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал  И.Г. Шаблинский, "президент открыто  вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые  ее важнейшие главы не имеющими юридической  силы. Такие решения не могли не иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 г. российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическим представлениям о праве и правовом государстве".

      Разделяя  решение Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. по этому вопросу, автор вполне обоснованно заключает, что, согласно действовавшему в тот период законодательству, Президент не имел права ни на издание данного Указа N 1400, ни на издание других, последовавших за ним указов.

      Однако  такого рода указы, несмотря на официальную оценку Указа N 1400, данную Конституционным Судом, как противоречащего действовавшей Конституции, продолжали издаваться. В них нашли свое дальнейшее закрепление и развитие многие положения, которые были признаны антиконституционными.

      Так, в нарушение действовавшего законодательства Указом "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 7 октября 1993 г. в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована "невозможность  деятельности" Конституционного Суда России "в неполном составе" и было предложено не созывать его заседания "до принятия новой Конституции Российской Федерации".

      Указом "О реформе представительных органов  власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а "исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов", были возложены на "администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации".

      Наконец, Указом "О порядке назначения и освобождения от должности глав администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов  федерального значения" от 7 октября 1993 г. был отменен действовавший  порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти.

      Наряду  с названными в этот период были приняты и другие акты - указы, ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательного выхолащивания принципа разделения властей. На основе и во исполнение подобных указов на территории России складывалась система своеобразной соподчиненности - исполнительной власти всех других государственных властей.

      И хотя в новой Конституции РФ (ст. 10) по-прежнему подчеркивалось, что "государственная  власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную" и что "органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны", суть дела от этого и реальная действительность заметно не изменились. Принцип разделения властей продолжал функционировать лишь номинально, формально-юридически. Фактически же существовал скорее принцип технического распределения между различными госорганами предметов ведения, сферы деятельности, функций, но отнюдь не разделения властей.

      С принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии и применении теории разделения властей в нашей стране начался новый, третий период, который продолжается вплоть до настоящего времени.

      Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип  разделения властей, но и довольно четко  закрепила за каждой из них круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию.

      Согласно  Конституции законодательным и  представительным органом Российской Федерации является Федеральное  Собрание - парламент. Он состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).

      Исполнительную  власть в стране осуществляет Правительство  Российской Федерации (ст. 110).

      Судебная  власть осуществляется "посредством  конституционного, гражданского, административного  и уголовного судопроизводства" (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судебную власть, в конституционном порядке выделяются следующие.

      Конституционный Суд Российской Федерации выступает  как судебный орган конституционного контроля, "самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства".

      Верховный Суд Российской Федерации является "высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей  юрисдикции" (ст. 126 Конституции РФ).

      Высший  Арбитражный Суд Российской Федерации  выступает как высший судебный орган "по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами" (ст. 127 Конституции РФ).

      В системе высших властных структур современного российского государства особое место занимает институт президентства.

      Согласно  Конституции РФ президент является главой государства. Он выступает как  гарант Конституции, а также "прав и свобод человека и гражданина". В установленном Конституцией РФ порядке президент принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; обеспечивает "согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (ст. 80 Конституции РФ).

      В соответствии со своими конституционными полномочиями президент назначает  с согласия Государственной Думы Председателя Правительства России; принимает решение об отставке Правительства; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и министров; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка России, а также ставит вопрос о его освобождении.

      Кроме того, согласно Конституции, Президент  выполняет также ряд других полномочий и функций. По своей природе и  характеру они являются в основном исполнительно-распорядительными полномочиями и функциями. Являясь главой государства, президент одновременно фактически выполняет функции и главы Правительства. Сочетание полномочий главы государства с фактическими полномочиями главы Правительства позволяет Президенту России сосредоточить в своих руках огромную, поистине "суперпрезидентскую" власть.

      Но  это не означает, что в формально-юридическом, конституционном смысле Президент  России как глава государства  стоит по своему статусу не только над исполнительно-распорядительными, но и над законодательными и судебными органами.

      Конституция РФ в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей деятельности при определении основных направлений  внутренней и внешней политики государства  Президент руководствуется Конституцией и федеральными законами. В Основном Законе страны особо подчеркивается, что "указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам".

      Аналогичные по своему характеру положения содержатся также и в текущем законодательстве, Так, в Гражданском кодексе РФ особо указывается на то, что "в случае противоречия указа Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон".

      Из  сказанного следует, что если указы  президента как главы государства, согласно Конституции, уступают по своей  юридической силе законам, т.е. актам, принимаемым высшим законодательным  органом страны - парламентом, то институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом.

      Аналогично  обстоят дела не только с законодательной  властью и осуществляющими ее высшими органами, но и с судебной властью. В Конституции РФ прямо  говорится о том, что "судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом" и что "судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону".

      В формально-юридическом плане это  означает, что судебная власть, так же как и законодательная, является относительно самостоятельной ветвью власти по отношению к исполнительной власти, и по отношению друг к другу они оказывают сдерживающее влияние и уравновешивают друг друга.