Сущность, цели, задачи и основные направления прокурорского надзора

Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них может быть применено с помощью различных методов, приемов и способов. Приемы и методы применения одного и того же правового средства (например, получения объяснения от должностного лица) могут различаться в зависимости от вида объекта, характера правонарушения, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов.

Более эффективные  приемы применения одного и того же правового средства проверки одного вида законов, могут оказаться нерезультативными  при проведении проверки другого  вида законодательства. Поэтому

22

в теории и практике прокурорского надзора выработана совокупность наиболее оптимальных  приемов и способов применения конкретных правовых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом конкретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и способов применения каждого правового средства и называется тактикой прокурорского надзора.

Цели  и задачи прокурорского  надзора

Цели и задачи прокурорского надзора тесно  связаны между собой. Под целью  прокурорского надзора следует  понимать результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры  в целом и, в частности, ее важнейшая  функция — прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью  в государстве. В конечном счете они определяются Конституцией Российской Федерации, Законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее конкретно цели прокуратуры в целом и прокурорского надзора, в частности, определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Согласно пункту 2 этой статьи целями прокуратуры являются:

обеспечение верховенства закона;

обеспечение единства и укрепления законности;

обеспечение защиты и свобод человека и гражданина;

обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре: "I*  прокурорский надзор (5 отраслей);

*   уголовное преследование;

*1»   координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

*   участие в рассмотрении дел судами;

*«*  участие в правотворческой деятельности.

Основным средством  достижения указанных в Законе о  прокуратуре целей является прокурорский надзор.

Задачи прокурорского  надзора по сравнению с целями более конкретны и многочисленны. Их решение обеспечивает достижение целей

23

 

прокурорского надзора. Они различаются по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры. Задачи прокурорского  надзора могут быть разделены  на три вида: общие, специальные и частные.

Названные виды задач взаимосвязаны между собой  и имеют различные уровни. Решение  частных задач (самого низкого уровня) обусловливает решение специальных  задач надзора. Успешное разрешение специальных задач, в свою очередь, подчинено решению общих, наиболее высокого уровня, задач прокурорского  надзора.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Федеральным законом о прокуратуре, рядом иных нормативных актов, например, УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а)    закрепленного Конституцией РФ, конституциями республик, входящих в состав РФ, уставами иных субъектов РФ общественного и государственного строя;

б)   политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, Конституциями республик и уставами иных субъектов РФ;

в)   прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций.

Общие задачи подлежат разрешению каждым прокурором, выполняющим  надзорные функции прокуратуры. Прокурорский надзор имеет несколько  отраслей (направлений), различающихся  содержанием законодательства, за исполнением  которого осуществляется надзор. Вследствие этого общие задачи, стоящие перед  прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждой из этих отраслей. Общие задачи могут  быть решены только в результате прокурорско-надзорной  деятельности в целом. Каждая отрасль  единого прокурорского надзора  вносит свой «вклад» в решение  общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими перед конкретной отраслью прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждой из отраслей прокурорского надзора. Подробно содержание специальных задач каждой из отраслей прокурорского надзора рассматривается ниже в соответствующих разделах курса лекций.

24

В качестве специальных  задач можно назвать:

•I»   своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых перечисленными в ст.21 Закона о прокуратуре объектами и субъектами; «>   выявление всех нарушителей законов на тех же объектах надзора.

Деятельность  указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре  федеральных министерств, комитетов  и служб, представительных и исполнительных органов субъектов РФ, органов  местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных  лиц, органов управления и руководителей  коммерческих и некоммерческих организаций  ре^ гулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и др.) должны соответствовать этим законам. Поэтому одной из специальных задач прокурорского надзора в данном направлении является своевременность проверки законности издаваемых актов. Специальной задачей этого же направления надзора является выявление фактов нарушений точного исполнения законов указанными органами, нарушителей этих законов, недопущение безнаказанности за такие правонарушения.

Решение общих  и специальных задач прокурорского  надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и решает их. Эти задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, нежели общие и специальные.

Частные задачи различаются в зависимости от (отрасли) прокурорского надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых  осуществляется надзорная деятельность прокурора.

Перечислить все  частные задачи прокурорского надзора  весьма сложно, поскольку они не являются постоянными, могут возникать  в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других. В  числе частных задач могут  быть названы:

*»*  получение полной информации о конкретном нарушении закона; *   своевременность истребования правовых актов для проверки их соответствия закону;

*«»   обеспечение своевременности обжалования (опротестования) незаконных приговоров, решений суда и т.п.

При внесении представления  об устранении правонарушения и обстоятельств, способствовавших его совершению, может  быть поставлена задача полного выполнения всех изложенных в представлении  предложений прокурора и т.д.

25

Основные  отрасли (направления) прокурорского надзора

По своей сущности прокурорский надзор как специфический  вид государственной деятельности — един. Единство это обусловлено  едиными для всей системы прокуратуры  РФ целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы ее деятельности. Однако в самом процессе прокурорского  надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении  единого прокурорского надзора  порождены: <» особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор;

«?•   различием объектов и субъектов, исполняющих это законодательство; *1*  различием в полномочиях прокуроров.

В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре  Законом о прокуратуре выделяются следующие отрасли (направления) прокурорского  надзора:

Надзор  за исполнением законов (ст.ст. 21-25 Закона о прокуратуре). Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует отметить чрезвычайную широту предмета надзора, в связи с чем в теории прокурорского надзора, прежнем законодательстве и на практике она называлось «общий надзор». В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституции РФ и исполнение огромного количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, действующих на территории России. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере классифицировать их основные виды.

Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуются  объекты и субъекты, данной отрасли  надзора. Хотя и здесь многочисленность и разнообразие этих объектов и субъектов позволяют ограничиться перечислением только их видов. Согласно п.2 ст.21 Закона о прокуратуре ими являются:

федеральные министерства;

государственные службы;

иные федеральные  органы исполнительной власти;

представительные  органы государственной власти субъектов  РФ;

исполнительные  органы государственной власти субъектов  РФ;

органы местного самоуправления;

органы военного управления;

органы контроля;

должностные лица перечисленных органов; 26

•>   органы управления коммерческих и некоммерческих организаций; «>  руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Нет нужды еще  раз подчеркивать постоянно меняющуюся численность этих объектов и субъектов, разнообразие и специфику их деятельности. В связи с чрезвычайной широтой  предмета рассматриваемой отрасли  прокурорского надзора в пределах его деятельности

на практике выделяются дополнительные, более узкие  направления (подотрасли):

надзор за исполнением  законов в социальной сфере;

надзор за исполнением  законов в экономической сфере;

надзор в сфере  исполнения законодательства о несовершеннолетних; надзор в сфере экологического законодательства и т.д.

Названная отрасль  прокурорского надзора осуществляется в двух формах. Согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор в данной отрасли осуществляется не только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых перечисленными в этой статье объектами и субъектами надзора.

Устанавливая  право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью  правовых актов. Закон о прокуратуре  не конкретизирует ни законы, которым  должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами  и субъектами исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о прокуратуре. Кроме того, следует иметь в виду, что проверке законности подлежат только правовые акты, т.е. акты порождающие, прекращающие или изменяющие правовые (юридические) отношения.

Надзор  за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст.ст.26-28 Закона о прокуратуре). В этой отрасли осуществляется надзор за соблюдением Конституции РФ и законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли прокурорского надзора определяется сферой правовых отношений, связанных с правами и свободами граждан, предусмотренных в Конституции Российской Федерации и основных федеральных законах.

27

*'

В предмет данной отрасли прокурорского надзора  входит исполнение большого числа законодательных  актов, объединенных сферой регулирования  прав и свобод человека и гражданина. Исполняют (соблюдают) требования этих нормативных актов десятки, если не сотни тысяч организаций, учреждений, их должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций.