Поводы, основания и порядок для возбуждения уголовного дела

В соответствии с ст. 470 и 475 УПК милиция являлась одним из органов, на которую возлагалось исполнение наказания.

Не прошло и года, как ВЦИК своим постановлением от 15 февраля 1923 года утверждает новый Уголовно–Процессуальный Кодекс Р. С. Ф. С. Р.

В нем, в отличие от прежнего, деятельность органов милиции и уголовного розыска как органов дознания несколько видоизменяется и до некоторой степени упорядочивается.

В Кодексе появляется ст. 98, которой устанавливалось: «Деятельность органов дознания различается в зависимости от того, действуют ли они по делам, по которым производство предварительного следствия является обязательным, или же по делам, по которым акты их могут послужить основанием к преданию суду без производства предварительного следствия».

УПК 1923 г. статьей 101 определил, что при производстве дознания по делам, по которым предварительное следствие необязательно, надлежит руководствоваться следующими правилами, изложенными в Главе девятой «Общие условия производства предварительного следствия». Первое - обязательность установления имеющих значение для дела обстоятельств (111-113). Второе - недопустимость «публичного оглашения» добытых дознанием данных без разрешения (ст. 115). Третье – возможность соединения в одном производстве дел (ст. 117).

Ею рекомендовалось также соблюдать установленный УПК порядок: допроса свидетелей, вызова и допроса эксперта (ст. 162 – 174), обыска и выемки (ст. 175 – 188), осмотра и освидетельствования (ст. 189 – 195). Любопытно, что статья 195 предписывала: «Протоколы вскрытия и освидетельствования составляются врачом» и подписываются лицом, производившим указанные следственные действия.

Что касается иных следственных действий, то « в случае необходимости их производства» органы дознания должны были испрашивать «разрешение следователя или прокурора, если по каким-либо причинам разрешение следователем дано быть не может» (ст. 101).

В случаях, когда «дознанием добыты данные, по которым обязательно предварительное следствие, органы дознания передают весь материал следователю немедленно по выполнению ими действий, указанных в ст. 99, «не выжидая конца месячного срока, установленного для производства дознания» (ст. 106 УПК).

Если же « дознанием добыты данные, изобличающие кого – либо в совершении преступления, за которое высшее наказание, согласно Уголовному Кодексу, может быть назначено в виде лишения свободы на срок до одного года, то весь материал дознания направляется органами дознания непосредственно в суд, которому подсудно данное дело» (ст. 105 п. 2 УПК).

Если дознанием не установлено наличие «в деле признаков преступления» или не обнаружены виновные – «весь материал дознания подлежит препровождению следователю, в участке которого состоит орган дознания,для прекращения дела» (ст. 105 п. 1), кроме дел о преступлениях, предусмотренных Главой VIII Уголовного Кодекса, разрешаемых в порядке судебного приказа, «каковые дела органы дознания в указанных случаях прекращают самостоятельно».

«В случаях, когда наказание за преступление, установленное дознанием, превышает указанный предел или назначено не ниже одного года, органы дознания направляют весь собранный материалследователю, в участке которого состоит, для составления постановления о предании суду» (ст. 105 п. 3).

Как и в прежнем УПК на милицию было возложено «фактическое исполнение приговора» (ст. 455).

Второй отличительной чертой данного периода является то, что понятия милиции и уголовного розыска, органов милиции и уголовного розыска вообще, как органов дознания в частности, их правовой статус в уголовном судопроизводстве устанавливались не законом, а множеством подзаконных актов, особенно ведомственных.

В частности, милиция в начале 20–х годов определялась, причем в самом общем виде, Положением о Народном комиссариате внутренних дел(Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 24 мая 1922 г.).

Надо заметить, что из данного документа следует всё же, что в своей совокупности отделы милиции и уголовного розыска составляли милицию в целом. По Положению уголовный розыск являлся частью милиции (см., например, ст. 7, 27, 42). Но в УПК РСФСР его органы и органы милиции по-прежнему представлены как самостоятельные учреждения - органы дознания.

По поводу данного документа «в начале 1923 г. А. Белобородов (тогда Нарком внутренних дел РСФСР - ) писал Ф. Дзержинскому: «Положение о НКВД так составлено, что оставляет желать много лучшего и за все время своего действия полностью в жизнь не проводилось вследствие большой путаницы, которую оно вводит в организацию наркомата, и полнейшей неясности и условности в формулировке задач наркомата».

Возможно, что в силу этой оценки А. Белобородовым рассмотренного выше документа в Положении о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР, утвержденном Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 28 марта 1927 г.), описанные выше подробности организации и деятельности милиции и уголовного розыска были опущены. В части, касающейся производства по уголовным делам, им устанавливалось только, что на НКВД (не органы милиции и уголовного розыска, а Комиссариат в целом - ) возлагаются:

• «производство розыска и дознания по уголовным преступлениям»,
• регистрация и учёт преступников, а также
• другие мероприятия по борьбе с преступностью (ст. 6);
• организация мест заключения и управление ими (ст. 11).

Однако, первым документом, определяющим милицию и порядок ее работы, нужно считать Положение о Рабоче-крестьянской милиции, утвержденное Постановлением СНК СССР 25 мая 1931 г.

По Положению милиция являлась «административно – исполнительным органом Советской власти. На неё был возложена, в частности, борьба с преступностью и расследование дел о преступлениях (ст. 1).

В связи с этим милиции были предоставлены права:

- вызывать в установленном порядке  граждан в качестве подозреваемых, свидетелей, экспертов и понятых  по находящимся в производстве  милиции делам о преступлениях; в случае неявки этих лиц  подвергать их принудительному  приводу;

- входить в жилые и иные  помещения при преследовании  и розыске лиц, подозреваемых  в совершении преступления или  бежавших из–под стражи;

- производить при расследовании  аресты, обыски и выемки в порядке, установленном уголовно – процессуальным  законом.

Об организации органов уголовного розыска и деятельности их в уголовном производстве некоторое представление дает Инструкция НКВД РСФСР от 20 марта 1928 г. «О работе органов уголовного розыска».

В ней говорилось, что «Борьба органов уголовного розыска с уголовной преступностью осуществляется в трех основных видах: в предупреждении готовящихся в пресечении начавшихся и раскрытии совершенных». «Средствами» её осуществления «служат»: наблюдения за преступным элементом, … о происшествиях, заключающих в себе признаки преступных деяний, производство дознания по уголовным преступлениям, кроме дел, отнесенных к другим органам дознания: ГПУ, наружной милиции и органов инспекции податной, санитарной, технической, торговой и труда - и производство отдельных действий по поручению следователя, прокуратуры и суда».

Инструкцией устанавливались права и обязанности должностных лиц, в том числе и в уголовном производстве. Так, начальник уголовного розыска обязан был «сам прибыть на место совершения преступления и принять на себя руководство по его расследованию, а в случае надобности – и непосредственное производство дознания» (параграф 9). Помощнику начальника уголовного розыска могло быть поручено «производство розыска и дознания по более важным делам». Инспекторы «лично или через прикомандированных к ним помощников инспекторов и агентов производят дознания и розыскные действия про всем происшедшим в их районах или относящимся к ведению их бригад уголовным преступлениям» , ежедневно докладывают начальнику о всех происшествиях и преступлениях, имевших место за истекшие сутки, о производящихся дознаниях, ходе работ по розыску, полученных негласных сведениях, слухах и доносах и задержанных лицах с указанием причин их задержания».6

В этот период краткость и неопределенность норм УПК «восполняется» столь же неопределенными, не корреспондирующими с законом и между собой, противоречивыми ведомственными установлениями.

Кроме приведенных выше документов одновременно существовали подзаконные акты, которые устанавливали иной, нежели это было предусмотрено УПК, порядок деятельности милиции и уголовного розыска -инструкции по борьбе с отдельными видами преступлений, Устав службы милиции, Правила о производстве дознаний, инструкции отдельным должностным лицам милиции – участковому надзирателю, участковому инспектору в сельских местностях и др.

В этом отношении примечательна совместная НКВД и НКЮ РСФСР Инструкция от 5 февраля 1927 г. «О борьбе с хулиганством». Инструкцией предусматривалось, что «Мероприятия в области …судебной борьбы с хулиганством заключаются: 2) в упрощении порядка возбуждения и производства дел о хулиганстве».

Она содержит специальный раздел II. Порядок возбуждения и производства дел о хулиганстве.В этом разделе даются следующие установки.

«7. В случае совершения хулиганского поступка в условиях полной очевидности и бесспорности органы милиции дознаний не производят, а ограничиваются составлением протокола с изложением в нем обстоятельств дела с указанием фамилии, имени, отчества и местожительства причастных к делу лиц.

8. Во всех остальных случаях  дознания производятся органами  милиции с наибольшей быстротой  и устранением излишних стеснений  для граждан, привлекаемых в качестве  свидетелей, для чего допрос этих  граждан должен производиться  без всякой задержки и в  наиболее удобное для всех  время, а в случае возможности  – в месте их жительства. Допрос  должен производиться с наивозможной  полнотой и точностью во избежание  необходимости вызова граждан  для дачи дополнительных показаний.

9. Составленные органами милиции  протоколы немедленно направляются  в дежурную камеру суда, а где  таковых не имеется – в соответствующий  нарсуд вместе с задержанными, если дело, согласно ст. 74 УК редакции 1926 г., подлежит преследованию в  судебном порядке. В таком случае, если за нарушение предусмотрен  административный порядок ответственности, дело направляется в соответствующий  административный орган».

Определенные сведения о характере деятельности отдельных должностных лиц милиции в уголовном судопроизводстве имеются в нормативных актах, которые регламентировали их работу.

Вслед за введением в действие УПК появилась на свет Инструкция участковому надзирателюот 17 ноября 1923 г. . Участковый надзиратель определялся как «должностное лицо милиции, надзору и охране коего поручен определенный участок города или поселения городского типа». Он обязан был, в частности, «обнаруживать, предотвращать и пресекать уголовные преступления в пределах, установленных Уставом службы милиции и правилами о производстве дознаний органами милиции» (ст. 2 п. б).

По Положению об участковом инспекторе в сельских местностях от 31 мая 1930 г. в его обязанности входило предотвращение, обнаружение и расследование преступлений (ст. 16) и «содействие прокурорскому надзору и судебно – следственным органам в делах обнаружения и расследования преступлений по их постановлениям» (ст. 29).

Вполне естественно, что в результате неопределенности в регламентации деятельности органов дознания на досудебном этапе уголовного судопроизводства на местах учреждался ведомственный порядок производства по уголовным делам, стихийно создавалась местечковая «законность» и стремление во что бы то ни стало «сохранить законность калужскую в отличие от законности казанской». Подобное «правотворчество» ни к чему хорошему не приводило, неизбежно отрицательно сказывалось на состоянии борьбы с преступностью.

Учитывая это, 5 декабря 1928 г. был издан Циркуляр НКВД РСФСР начальникам адмотделов краевых, областных и губернских исполкомов «О выделении в органах милиции специального кадра лиц для ведения дознаний». В нём отмечается: «неудовлетворительное состояние работы названных органов по производству дознаний. Дознания производятся недостаточно полно и без выяснения всех существенных обстоятельств дела, что во многих случаях обусловливает возвращение дознаний судебно – следственными органами к доследованию; при производстве дознаний нарушаются основные требования УПК и действующие по этому вопросу требования НКВД и НКЮ; значительный процент дел по дознаниям находится в производстве органов милиции свыше месячного срока, установленного ст. 105 УПК; процент раскрываемости уголовных дел сравнительно невысок».

Констатируется также, что «Недостатки эти вызываются тем, что работе органов милиции по производству дознаний не уделяется надлежащего внимания, что ведение дознаний поручается лицам, не обладающим надлежащей в этом отношении подготовкой и опытом, и что, кроме того, лица, ведущие дознания, перегружены другими обязанностями и не в состоянии поэтому отнестись к производству дознаний с достаточной энергией и внимательностью».

По сути, выше приведенными нормативными актами уголовно – процессуальная деятельность, возложенная на органы милиции и уголовного розыска, то есть на учреждения милиции и уголовного розыска, их подразделения, вопреки УПК перелагалась на должностных лиц – милиционеров и сотрудников уголовного розыска. Кроме того, они устанавливали свой, отличный от предусмотренного УПК, порядок деятельности указанных органов.

Существенное влияние на деятельность милиции и уголовного розыска как органов дознания оказывали Циркуляры Прокуратуры СССР, устанавливающие свои, подчас отличные от УПК, правила применения уголовно-процессуальных норм.