Реорганизация прокуратуры и создание адвокатуры в России

     Судебные  уставы 1864 года значительно ограничили сферу прокурорского надзора  в гражданском процессе по сравнению  со Сводом законов, а также изменили методы его осуществления, что наряду с возрастанием роли прокурора в уголовном процессе привело на практике к превращению этого направления прокурорского надзора во второстепенное. Но достоинством новых уставов было то, что они обязали прокурора участвовать в процессе хотя бы по некоторым делам. Фактически роль прокурора в гражданском суде ограничивалась заключениями. По свидетельству сенатора В.Я. Фукса, "за все время существования нашего кассационного суда (в течение 50 лет. - В.Б.) случаи использования прокуратурой права протеста в отведенной ей области не встречаются"⁶. Прокуратура получила широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой. По статье 254 "Учреждения судебных установлений", "общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточивается в лице министра юстиции как Генерал-прокурора".

     В соответствии со ст.253 чины прокурорского  надзора "по праву наблюдателей за охранением законов" в случае обнаружения  нарушений законов судебными местами и их должностными лицами обязаны принимать меры по их устранению, в частности, сообщать об этом "председателям судебных мест", доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорам палат, а те - министру юстиции⁷. В отношении же "лиц прокуратуры" - как утверждал В. Случевский - "надзор Министерства юстиции представляется надзором единственным, не конкурирующим ни с каким другим надзором, не исключая и того, который исходит из Сената. Закон прямо говорит, что "ни судебные места, ни председательствующие в них не входят в обсуждение действий лиц прокурорского надзора, но о неправильных или противозаконных поступках сообщают высшим чинам сего надзора, по принадлежности, или доводят до сведения министра юстиции"⁸.

     Весьма  характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864 г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве весьма четко определялось то, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В обязанность прокуроров входило "обличение обвиняемых перед судом", то есть поддержание обвинения. Прокуроры приносили протесты на решения судов в кассационном и апелляционном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.

     В ходе судебной реформы, при некотором  изменении роли прокуратуры, за ней остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан. В одной из статей сборника судебных уставов указывалось: "Прокуроры суть органы правительства для охранения силы закона, и на этом основании сущность их обязанностей заключается: в предложениях суду предварительных заключений по делам, подчиненным особому их наблюдению уставами гражданского и уголовного судопроизводства: в наблюдении единообразного и точного применения закона: Прокуроры должны быть ходатаями, защитниками и представителями в делах, касающихся до казны, до государственного имущества, до Государева имущества, а также лиц, которые не способны защищать себя, и поэтому нуждаются в опеке государственной власти"⁹.

     Прокуроры разных степеней, прекрасно понимая  рассматриваемую направленность надзорной деятельности, касающуюся именно защиты прав граждан, всегда исходили из того, что защита гражданских прав - это реализация требований закона, и уделяли ей большое внимание. Об этом, в частности, говорил и выдающийся российский юрист, ученый, судебный и прокурорский деятель А.Ф. Кони, подчеркивая важность именно такой направленности прокурорского надзора. Вместе с тем он высказал очень важный для нынешних работников прокуратуры постулат: при всем гуманизме прокуратура как специфическая государственная надзорная структура не может быть милосердна в ущерб "правовой и фактической доказанности"¹⁰.

     Говоря  о прокуратуре того периода, отмечая  стремление прокуроров служить, прежде всего, интересам государства, И.Я. Фойницкий отмечал: "Прокуратура есть орган закона, а не орган правительства". "Прокурор - блюститель закона, естественно служит в то же время и представителем публичных интересов", - писал Н.В. Муравьев¹¹. Как глубоко и широко мыслящий ученый, Муравьев видел и те тенденции, которые определяют динамику функций прокуратуры с изменением общественных условий. Разрабатывая классификацию прокуратуры разных исторических и региональных типов, он еще тогда подметил особенности российской правовой действительности, которые на историческую перспективу определяют существо специфики прокурорского надзора. По этому поводу им было высказано суждение почти пророческого характера: "Русская действительность, отразившаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения"¹².

     Органы  прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. В  соответствии с законом вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания, заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела. Это была существенная гарантия прав нижестоящих прокуроров. Как писал в 1863 году Николай Буцковский, "сила учреждений прокурорского надзора заключается в его единстве, а единство его должно состоять в том, чтобы все органы этого надзора действовали согласно между собою и нераздельно.

     Из  этого начала можно вынести заключение, что низшие органы надзора должны действовать по указанию и руководству  высших, так, чтобы все учреждение представлялось как нечто цельное и единое. Но не следует заключать, чтобы эти низшие органы обязаны были самим повиновением воле своего начальства, повиновением не только в отношении принятия тех или других мер по возбуждению уголовных исков или же их преследованию, но даже и в отношении предъявления заключений своих, к оправданию или обвинению подсудимых, то есть в отношении к таким их обязанностям, исполнение которых должно быть представлено вполне их личному убеждению. Только с сохранением за представителями прокурорского надзора свободы действия по совести и убеждению, можно ожидать, что учреждение это будет сильным и удовлетворять своему двойному призванию быть и обвинителем, и блюстителем закона"¹³.

     Суть  реорганизации прокуратуры в  соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но проведение судебной реформы шло медленно, оно закончилось лишь к началу ХХ века. Поэтому в 60-90-е годы ХIХ века в прокурорском надзоре существуют как бы две подсистемы: губернская и "судебная" прокуратура. Причем как та, так и другая претерпевают в этот период заметные изменения.

     В апреле 1866 года новые прокуроры и их товарищи приступили к своим обязанностям лишь в десяти губерниях, а также в Петербургской и Московской судебных палатах. Составители Судебных уставов исходили из невозможности распространить действие новых законов сразу на всей территории империи. Той же комиссии, которая занималась подготовкой Уставов, но под новым наименованием ("Комиссия, высочайше учрежденная для окончания работ по преобразованию судебной части"), было поручено введение их в действие. Одним из итогов ее работы стало новое Положение о губернской прокуратуре. Оно было представлено министром юстиции в Государственный совет 27 ноября 1865 года, а 7 марта 1866 года мнение Государственного совета, утвержденное императором, получило силу закона. Это Положение действовало во всех губерниях, где еще не приступили к работе общие суды и соответствующие прокуроры. В этом акте, сохраняя губернскую прокуратуру, законодатель стремился максимально приблизить ее к суду, сократив по возможности функции общего надзора.

     В отличие от новой прокуратуры губернская вначале не принимала на себя функции обвинительной власти. Кроме того, за ней сохранялись некоторые обязанности надзора за местами лишения свободы, за губернскими по крестьянским делам присутствиями, за губернскими правлениями, полицией и другими органами. Губернские прокуроры оставались в непосредственном подчинении министру юстиции. Товарищи губернского прокурора в отличие от прежних стряпчих подчинялись только прокурору и были независимы от губернской администрации, что впоследствии было подтверждено определениями первого департамента Сената от 20 января 1872 года и 7 марта 1874 года. По условиям того времени, с учетом порядков, царивших в российских судах до 1864 г., реформа, вне всяких сомнений, была крупным шагом вперед.

     Существенно изменила свое лицо прокуратура, появились  судебные следователи; стала более  понятной и доступной система  судов; судопроизводство начало осуществляться на принципах гласности и устности, состязательности и признания права  на защиту; в суды уверенно проник так называемый народный элемент - избираемые мировые судьи и присяжные заседатели. Наконец-то была организована адвокатура, которую всерьез побаивались предшественники Александра II. Говоря в 1912 году о деятельности "новых" органов защиты (адвокатуры) и как бы подытоживая результаты их деятельности за прошедшие годы, С.И. Викторский писал: "Органы защиты так же необходимы, как и органы обвинения, без них немыслимо представить себе отправление правосудия, ибо лучший путь к открытию уголовно-судебной истины - это путь борьбы перед судом представителей обвинительных и защитительных доводов. А так как органы публичного обвинения имеют хорошую организацию и представляются лицами со специальным образованием и опытом, то и официальная защита требует столь же хорошей организации, чтобы стороны действительно были равны перед судом: Если в целях правосудия нельзя оставить адвокатуру в виде простого собрания лиц, посвятивших себя защите подсудимых, как ремеслу, без всякой организации и судебного контроля, то, с другой стороны, невозможно адвокатов превращать и в должностных лиц, ибо с подчинением их правительству несоединима самостоятельность и та энергия, независимость, с которой адвокат-защитник должен отстаивать интересы своего клиента-подсудимого, поскольку они не расходятся с интересами правосудия, а не правительства"¹⁴.

     Во  второй половине ХIХ - начале ХХ века развитие системы прокурорского надзора  проходило в двух основных направлениях: 1) вытеснение губернской прокуратуры  по мере проведения судебной реформы на территории страны и 2) усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта. "Новая прокуратура", хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии¹⁵. Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляли прерогативу генерал-прокурора Российской империи. К установленному порядку формирования органов прокуратуры того периода следует добавить и такое весьма существенное обстоятельство, как материальное обеспечение прокуроров. Юристы прошлого говорили, что "нет ничего более дорогого в государстве, как дешевый суд, что мы не за вознаграждение работаем, но на него живем". Российское государство стремилось уберечь служителей законности и правосудия от вступления на путь взяточничества и казнокрадства. В этом были достигнуты определенные успехи, хотя и в то время имели распространение факты негативного характера.

     Необходимо  иметь в виду, что прокуроры  всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая определенную должность, мог быть уверенным в своем будущем. Следует принять во внимание и такой фактор, как сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. В основном представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. Уже в силу одного этого обстоятельства они являлись ревностными защитниками царского престола. Нельзя не учитывать и того, что учебные заведения в то время готовили юристов не только как высококвалифицированных профессионалов, но и как высокообразованных людей. Будущие прокуроры обучались в Училище правоведения (Петербург). Являясь самым престижным учебным заведением России, оно было учреждено на базе Царскосельского лицея, созданного Александром I. Тщательный подбор преподавательского состава, обеспечение студентов правовой литературой и нормативными актами, строгая дисциплина и высокие требования к студентам - все это давало возможность получать весьма фундаментальную подготовку, позволявшую прокурору успешно осуществлять возложенные на него полномочия по надзору за исполнением законов¹⁶. С момента своей реорганизации после 1864 г. прокуратура стала одним из главных звеньев в государственном аппарате борьбы с революционным движением в стране.

     В соответствии со ст.1034 Устава уголовного судопроизводства судебное преследование  по государственным преступлениям  возлагалось на прокуроров судебных палат, которым все должностные  и частные лица должны были немедленно сообщать все сведения о них. Предварительное следствие по государственным преступлениям производилось одним из членов судебной палаты при обязательном личном присутствии прокурора палаты или его товарища (ст.1037 Устава). Эти лица при производстве следствия обладали теми же правами, которые были предоставлены судебному следователю и прокурору окружного суда в общем порядке судопроизводства. Кроме того, прокурор судебной палаты имел право до начала следствия поручить производство дознания по этим делам прокурору окружного суда или его товарищу, или полиции (ст.1036 Устава).

     Таким образом, именно прокуратуре принадлежало руководство расследованием государственных  преступлений. Составлять обвинительный  акт и поддерживать обвинение  в суде по государственным преступлениям должны были прокуроры судебных палат, обер-прокуроры Сената, министр юстиции или его товарищ. 19 мая 1871 года царем был утвержден законопроект под названием "Правила о порядке действия чина корпуса жандармов по исследованию преступлений". В результате издания закона жандармские офицеры становились не бесправными "депутатами" судебного следствия, а следователями de facto. В руководстве для чинов Корпуса жандармов указывалось, что жандармское дознание по государственным преступлениям "есть не что иное, как предварительное следствие, но только произведенное офицерами корпуса жандармов, под наблюдением прокурорского надзора". Прокуратура сохраняла свои права в области надзора за расследованием государственных преступлений, а жандармерия получила доступ к предварительному расследованию, да еще на льготных условиях. Хотя жандармское дознание заменяло, как правило, следствие, оно при этом отличалось от последнего отсутствием у обвиняемого прав, предоставленных ему судебными уставами. К политическому дознанию люди почти всегда привлекались в качестве свидетелей, а не обвиняемых. В отличие от обвиняемых они не имели права присутствовать при допросе других свидетелей, им не предъявлялось обвинение, и, следовательно, они не могли ознакомиться с материалами обвинения, не имели возможности обжаловать действия дознавателей. А.Ф. Кони в "Политической записке 1878 г." указывал, что прокурор в стадии жандармского дознания "стал нередко утрачивать свое первоначальное значение блюстителя закона и беспристрастного наблюдателя за правильностью действий лица, производящего дознание"¹⁷.