Всеобщность как принцип избирательного права: понятие, значение и содержание

3. Наблюдатели как субъекты избирательного права: понятие, виды, права, обязанности и ответственность

Реализация избирательных прав граждан Российской Федерации осуществляется посредством деятельности различных организаций, лиц, участников выборного процесса, имеющих определенный правовой статус. Однако количество субъектов избирательного процесса не является раз и навсегда определенным. Это связано с тем, что законодательство о выборах развивается, совершенствуется, кроме того, среди ученых нет единого мнения о классификации субъектов избирательного процесса. Учитывая, что выборы в России приобрели характер не всегда честной борьбы с использованием «грязных» технологий при недостаточном или неэффективном контроле со стороны правоохранительных органов или избирательных комиссий, возрастает роль института наблюдателя в избирательном процессе.

Одни ученые выделяют три группы субъектов избирательного процесса и относят наблюдателей к группе граждан и объединений, реализующих пассивные избирательные права10. Согласно другой точке зрения наблюдатели входят в группу индивидуальных субъектов вместе с избирателями, членами комиссий с правом совещательного голоса, кандидатами, их представителями и доверенными лицами11. Автор не ставит задачу вступать в дискуссию по данному вопросу, лишь отмечает, что ему близка вторая точка зрения как наиболее простая в классификации.

Порядок назначения и полномочия наблюдателей регулируются Федеральными законами № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», а также другими законами, иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ и международными договорами.

С 6 августа 2005 г. вступил в силу п. 4 ст. 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о назначении наблюдателя зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов или зарегистрировавшим список кандидатов. Федеральным законом предусматривается возможность законами субъектов РФ предоставить право назначения наблюдателей иными общественными объединениями, инициативной группой по проведению референдума. Однако практика показывает, что в ряде законов, нормативно-правовых актов субъектов РФ наблюдатели на выборах от общественных организаций уже не предусмотрены, как, например, в Законе Липецкой области от 2 июня 2006 г. № 298-ОЗ «О выборах депутатов Липецкого областного Совета депутатов», в Избирательном кодексе г. Москвы, принятом в 2005 г. В соответствии с Избирательным кодексом Свердловской области избирательной комиссией утвержден, в частности, порядок реализации статуса наблюдателей при проведении 14 марта 2010 г. выборов областной Думы, в котором отмечено, что «наблюдателя может назначить избирательное объединение, выдвинувшие зарегистрированный список кандидатов в депутаты»12.

Таким образом, отсутствие наблюдателей от общественных организаций, которые не претендуют на представительство в органах власти, но заинтересованы в честных выборах и могли бы дать объективную оценку, создает дополнительную возможность для фальсификации результатов выборов.

Наблюдатели не могут назначаться общественными объединениями, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности РФ, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Создание и деятельность таких общественных объединений запрещены согласно п. 5 ст. 13 Конституции РФ.

Наблюдателями не могут быть назначены выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов РФ, главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, члены комиссий с правом решающего голоса.

В соответствии с избирательным законодательством наблюдателями являются граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, которые в день выборов, а также в дни досрочного голосования уполномочены проводить наблюдение за ходом проведения голосования, за подсчетом голосов избирателей и другой деятельностью избирательных комиссий. Политическая партия может назначить в каждую избирательную комиссию несколько наблюдателей, которые имеют право поочередно осуществлять наблюдение в помещении для голосования. Чтобы исключить влияние какой-либо партии на избирательную комиссию, не допускается одновременное осуществление наблюдения двумя и более наблюдателями от одной партии.

В п. 6 ст. 30 Федерального закона № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» четко обозначены права наблюдателей. Они могут знакомиться со списком избирателей, реестром выдачи открепительных удостоверений, заявлений о голосовании вне помещения для голосования, присутствуя как в помещении для голосования, так и вне его. В связи с изменением в Законе № 67-ФЗ наблюдатели получили право находиться даже на избирательном участке в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (п. 5 ст. 30). Кроме того, наблюдатели вправе наблюдать за подсчетом числа избирателей, выдачей избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений, за подсчетом голосов избирателей на расстоянии и в условиях, которые обеспечивали бы им возможность видеть содержащиеся в избирательных бюллетенях отметки избирателей, а также наблюдать за составлением избирательной комиссией протокола об итогах голосования и иных документов. Наблюдатели имеют право обращаться с предложениями и замечаниями к председателю участковой избирательной комиссии; знакомиться с протоколом избирательной комиссии, в которую он направлен, и протоколами нижестоящих избирательных комиссий об итогах голосования, получать заверенные копии протоколов; обжаловать решения, действия (бездействие) избирательной комиссии в вышестоящую комиссию или в суд; присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей.

Изменения, которые были внесены в избирательное законодательство в 2005 г., расширили полномочия наблюдателей, но одновременно они были лишены права самостоятельно делать копии протоколов избирательных комиссий и приложенных к ним документов, осталось лишь право получать от комиссии заверенные копии протоколов.

Согласно п. 7 ст. 30 Федерального закона № 51-ФЗ и п. 10 ст. 30 Федерального закона № 67-ФЗ наблюдатель не вправе проводить предвыборную агитацию среди избирателей, заполнять бюллетень, выдавать избирательные бюллетени, расписываться за избирателя; совершать действия, нарушающие тайну голосования и препятствующие работе избирательной комиссии; участвовать в принятии решений избирательной комиссией.

Что же касается участия в выборах международных наблюдателей, то оно регулируется теми же Федеральными законами, но они не содержат определения, кто является иностранным (международным) наблюдателем. Такое определение имеется в Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента РФ, которые были утверждены Постановлением ЦИК от 24 января 2008 г. № 90/703-5: «Иностранным (международным) наблюдателем может быть не являющийся гражданином РФ представитель иностранной или международной организации, наделенной правом осуществлять в порядке, установленном законом, наблюдение за подготовкой и проведением выборов Президента РФ. Международной организацией в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров, Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» является межгосударственная, межправительственная организация» (п. 1.1 и п. 1.2).

Право приглашения международных наблюдателей имеется у Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, ЦИК РФ после официального опубликования решения о назначении выборов. Согласно внесенным изменениям в Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ Уполномоченный по правам человека в РФ не имеет права приглашать наблюдателей. Он может лишь вносить предложения о направлении приглашений иностранным наблюдателям, как и международные и национальные правительственные и неправительственные организации, а также частные лица, имеющие признанный авторитет в области защиты прав и свобод человека и гражданина (п. 3 ст. 31).

В соответствии с указанной статьей иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию и аккредитацию ЦИК РФ. Центральная избирательная комиссия выдает иностранному наблюдателю удостоверение, согласно которому срок его полномочий начинается со дня аккредитации и заканчивается в день официального опубликования результатов выборов. Федеральные и региональные органы государственной власти обязаны оказывать ему необходимое содействие в пределах своей компетенции.

Иностранные (международные) наблюдатели осуществляют свою деятельность самостоятельно и независимо за счет их собственных средств или средств стороны, направившей наблюдателя.

Как субъекты избирательного процесса иностранные наблюдатели имеют право встречаться с кандидатами, представителями партий, общественных объединений, национальными наблюдателями. Они вправе публично излагать свое мнение об избирательном законодательстве, о подготовке и проведении выборов, проводить пресс-конференции и обращаться к представителям СМИ только после окончания времени голосования на всей территории Российской Федерации.

В то же время иностранному наблюдателю законом запрещено использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за ходом избирательной кампании. В качестве меры ответственности предусмотрено лишение аккредитации.

Международное наблюдение за выборами выступает частью международного наблюдения за соблюдением прав человека, поэтому важнейшим источником является Всеобщая декларация прав человека 1948 г. В п. 3 ст. 21 отмечается, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве».

Среди других документов следует отметить Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый в 1966 г. и вступивший в силу в 1976 г., а также обязательную силу для Российской Федерации имеют не только избирательные стандарты, принятые в рамках Совета Европы, но и стандарты СНГ. Статьи 14 и 15 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств регламентируют статус и полномочия национальных и международных наблюдателей.

Избирательное законодательство России, определяя права национальных и международных наблюдателей, не регламентирует четко их обязанности, лишь ограничивает тем, что они делать не вправе.

Как правильно вести наблюдение за процессом выборов и подсчетом голосов? Большинство партий имеют свои инструкции и методики по наблюдению и обучают направляемых ими людей в избирательные комиссии.

Центральная избирательная комиссия РФ в силу своих полномочий, определенных федеральными законами, принимает инструкции, разрабатывает рекомендации для наблюдателей, оказывая нижестоящим избирательным комиссиям правовую, методическую и иную помощь. Как уже отмечалось, при проведении выборов Президента РФ Центральной избирательной комиссией были подготовлены Разъяснения порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей. Учитывая сложное и объемное избирательное законодательство РФ, дублирование статей в разных федеральных законах, этот документ более четко разъяснил полномочия, порядок деятельности иностранных наблюдателей, ответственность за нарушение законодательства в соответствии с положениями Конституции, федеральных законов, постановлениями ЦИК и нормами международного права в области организации и проведения выборов.

Центральная избирательная комиссия кроме рекомендаций и разъяснений снимала учебные фильмы, проводила занятия с представителями партий с целью повышения правовой грамотности участников избирательного процесса. Член ЦИК РФ Игорь Борисов в своем интервью обращал внимание на то, что члены участковых комиссий - это обычные люди, работают не на постоянной основе и, естественно, при достаточно сложном избирательном процессе неизбежны погрешности и ошибки. И. Борисов советовал наблюдателям обязательно приходить до начала голосования, чтобы видеть процедуру опечатывания пустых избирательных ящиков, а также не копить заявления и жалобы до окончания голосования. Чтобы помочь избирателям в реализации их конституционных прав, нужно оперативно принимать меры, при необходимости ставить в известность вышестоящие избирательные комиссии13.

Однако если бы проблема была только в ошибках членов избирательной комиссии, вероятно, не обнаружилось бы столько нарушений, выявленных наблюдателями на выборах, в частности 11 октября 2009 г., проходивших в 75 субъектах РФ. Проблема еще и в том, что на протяжении ряда лет состав многих участковых комиссий практически не меняется. В этом есть свои плюсы и минусы. Замечательно, если в них работают ответственные люди, которые не пойдут на фальсификацию итогов голосования, но практика показывает, что имеется немало «спевшихся» коллективов, которые обеспечат победу указанной партии или кандидату. И здесь наблюдателям нужно быть вдвойне внимательными. Они могут столкнуться не только с нарушениями законодательства со стороны комиссий, но и с «грязными» политтехнологиями со стороны кандидатов.

У депутатов Государственной Думы возникли серьезные претензии к Председателю ЦИК в связи с фальсификацией выборов 11 октября 2009 г. По мнению Чурова, количество зарегистрированных жалоб на один участок было меньше, чем на мартовских выборах 2009 г. «Между тем огромная проблема как раз зарегистрировать жалобу или, например, получить заверенную копию бюллетеня сразу после подсчета - даже у членов ЦИК, а тем более у наблюдателей. Потому что противодействуют фиксации этих нарушений очень многие: от сотрудников УИК и членов ТИК до сотрудников милиции»14. За такие нарушения предусмотрена административная ответственность. Нарушение прав наблюдателя на осуществление наблюдения и на своевременное получение информации и копий избирательных документов (ст. 5.6 КоАП РФ), а также непредоставление либо несвоевременное предоставление сведений наблюдателям об итогах голосования или о результатах выборов (ст. 5.25 КоАП РФ) влекут наложение административного штрафа на должностных лиц от 1 тысячи до 2 тысяч рублей (в редакции Федеральных законов от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ и от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ). Наблюдателями от разных политических партий нарушения на выборах отмечались в Москве, Тульской, Кемеровской, Курганской, Тюменской областях, в Республике Марий Эл и других субъектах РФ. По фактам нарушений, выявленных наблюдателями, возбуждались и уголовные дела. По собственной информации газеты «Советская Россия», в подмосковном Воскресенске возбуждено уголовное дело по фактам фальсификации, так как появившиеся через двое суток в системе ГАС «Выборы» результаты голосования очень отличались от зафиксированных в протоколах наблюдателей15.