Соотношение государственного управления и исполнительной власти

Исполнительная власть характеризуется  следующими отличительными признаками:

● Исполнительная власть обусловлена существованием самого государства (государственной властью) и необходимостью разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть является обязательным признаком современного правового государства. Исполнительная власть осуществляется непрерывно и постоянно, обеспечивая управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, выполнение функций государственного регулирования и т. д. Исполнительная власть, как и государственная власть в целом, использует институт подчинения (в определенных случаях и институт принуждения), который является основным каналом реализации исполнительной власти.

● Исполнительная власть - это самостоятельный вид (ветвь) единой государственной власти (ст. 10 Конституции РФ), которая находится в постоянном взаимодействии с властями законодательной и судебной. Она играет специфическую роль в обеспечении функционирования государственного механизма, находясь при этом под постоянным контролем со стороны других ветвей государственной власти. Самостоятельность исполнительной власти характеризуется наличием собственного "поля деятельности" для имеющих специальную компетенцию органов управления, в которое при решении управленческих вопросов не должны вмешиваться представители других ветвей государственной власти. Самостоятельность исполнительной власти проявляется в наличии у нее важнейших средств управления и воздействия на общественные отношения: правовых средств, экономических инструментов, информационно-технических, организационно-распорядительных методов. Таким образом, самостоятельность и независимость исполнительной власти обеспечиваются эффективной системой органов государственного управления и реализующим полномочия этих органов персоналом управления (государственной службой), деятельность которого устанавливается законами.

● Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного самоуправления). Это специально сформированные органы, имеющие особые полномочия, при этом они не являются ни органами законодательной власти, ни органами судебной власти. Это вытекает из Конституции Российской Федерации и других законодательных актов, в которых разграничиваются полномочия и предметы ведения между органами представительной, исполнительной и судебной властей. Органы исполнительной власти исполняют требования и положения законов, занимаются нормотворческой деятельностью (с целью обеспечения функционирования исполнительной власти) и осуществляют управление, используя в этом процессе предоставленные законом правовые, организационные и экономические формы, методы, организационные структуры, ресурсы и механизмы. Исполнительная власть, применяя нормы законодательства в рамках практической деятельности, организует общественную и государственную жизнь, создает условия для ее дальнейшего развития, обеспечивает права и свободы граждан, т. е. качественное осуществление функций управления в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах.

●  Единство исполнительной власти в Российской Федерации вытекает из п. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (например, ст. 71-72 Конституции Российской Федерации). Оно проявляется в распределении на территории всей страны создаваемых в субъектах Федерации органов исполнительной власти, в осуществлении ее в соответствии с законом и на основе установленной в нормативных правовых актах компетенции.

●  Исполнительная власть, как и другие ветви государственной власти, есть власть подзаконная, т. е. ее организация и функционирование должны основываться на нормах законов и других нормативных актов. Организация и деятельность публичного управления регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений.

●  Важным признаком исполнительной власти является ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты. Главное назначение исполнительной власти состоит в каждодневном управлении делами общества и государства, которое должно быть законным и в конечном итоге обеспечивать и защищать права и свободы граждан. Ответственность исполнительной власти может проявиться в объявлении недоверия Правительству Российской Федерации, в принятии решения о его отставке, в освобождении от должности его заместителей и министров, в наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих и должностных лиц. Пункт 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод и предоставляет возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих.

● В силу того, что одной из функций государственного управления является планирование, оно выступает в качестве существенного признака исполнительной власти. Исполнительная власть и организационно, и функционально базируется на понятии "планирование". Работа органов исполнительной власти невозможна без предварительного создания планов развития структуры управления, его органов, проведения в жизнь важнейших программ и мероприятий. Контроль за реализацией программ осуществляют органы государственного управления.

●  Исполнительная власть осуществляет юрисдикционную деятельность. В рамках своей компетенции органы исполнительной власти вправе самостоятельно оценивать правомерность действий (актов) субъектов исполнительной деятельности, рассматривать и разрешать возникающие споры, а также применять меры принуждения, предусмотренные законом.

Можно выделить такие  функции современной исполнительной власти, как:

● исполнительная (правоприменительная) функция, т. е. функция исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов РФ;

● "правозащитная" функция, т. е. функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти обязаны признавать установленные Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина, соблюдать, реализовывать на практике, а в случае необходимости защищать их;

● социально-экономическая функция, т. е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления; эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов;

● функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;

● регулирующая функция, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т. д.;

● нормотворческая функция, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов, многие из которых подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации;

● охранительная (юрисдикционная) функция, означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства. Данная функция исполнительной власти реализуется посредством установленных законом административно-процессуальных производств, в рамках которых контрольно-надзорные органы применяют меры предупреждения, пресечения, взыскания и восстановления (например, наложение административных взысканий, применение мер финансовой ответственности, наложение взысканий за таможенные нарушения). Следует отметить, что действующая ныне система органов исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя как федеральные министерства, осуществляющие так называемое положительное государственное управление (каждодневное решение экономических, финансовых, организационных, социальных вопросов), так и государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры, многие из которых наделены властными контрольно-надзорными полномочиями и применяют меры административного принуждения с целью обеспечения законности, общественного порядка и безопасности.

3.   СООТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

По данному вопросу  в литературе также высказываются  неоднозначные мнения. Иногда, например, склоняются к отождествлению исполнительной власти и государственного управления, утверждая, что это очень близкие по смыслу понятия, что административное право - управленческое право.

Профессор Ю.М. Козлов считает, что понятие «государственное управление» - более широкое по сравнению с  понятием «исполнительная власть», которая производна от государственного управления.

Профессор Б.М Лазарев  затрагивает данную проблему в своих  крупных трудах: «Государственное управление на этапе перестройки», «Управленческие  процедуры» и других.

Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительную власть нельзя рассматривать как исполнительную деятельность. Власть - сущностное выражение такой деятельности. В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.

Таким образом, можно  сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико-правовой категорией, в то время как государственное управление - организационно-правовой. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе может рассматриваться как организационно-правовая форма осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Термин «государственное управление» имеет практический организационно-юридический смысл. Государственное управление - это  форма осуществления исполнительной власти, т.е. деятельность по осуществлению исполнительной власти (также ее можно назвать исполнительно-распорядительной деятельностью). Государственное управление - это государственная деятельность, обеспечивающая надежную и слаженную работу государственного механизма. Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждения, регулирование и т.д.

То есть понятие «исполнительная  власть» является более узким  по отношению к понятию «государственное управление», т.к. исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления. Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть - это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата, которые являются органами исполнительной власти, т.е., по существу, органами государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть, выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает ее качественные характеристики и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Перед современным государственным  управлением стоит множество  целей и задач. Необходимо достигнуть оптимального соответствия между государством и гражданами, государственными и общественными структурами, между государственно-правовой действительностью и реалиями сложной, многообразной жизни. Требуется социализация государственного управления, в результате чего оно сблизится и сольется с обществом, станет частью по-настоящему демократического государства.

Научная обоснованность государственного управления будет  зависеть как от уровня развития научного знания, так и от готовности впитывать  эти знания государственным управлением.

Важную роль играет гуманизация  государственного управления, поиск  различных связей людей между  собой, людей с природой и т.д. при внимательном учете философских, педагогических, социологических знаний.