Режим чрезвычайного положения в России

В аналитическом и научно-практическом понимании сущности и реализации режима чрезвычайного положения важная роль принадлежит его принципам, при помощи которых фиксируются объективные закономерности регламентации и применения чрезвычайных мер. К их числу относятся следующие принципы.

1) Принцип законодательного санкционирования введения (продления, отмены) режима чрезвычайного положения. Он вытекает из ст. 88 Конституции Российской Федерации и положений Федерального конституционного закона от 30.05.2001 №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Чрезвычайное положение на всей территории России или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации (далее — Указ) с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе. Затем Указ передается на утверждение Совета Федерации.

В Указе должны быть определены:

1. обстоятельства, послужившие основаниями для введения чрезвычайного положения;
2. основания необходимости введения чрезвычайного положения;
3. границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;
4. силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;
5. перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;
6. государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
7. время вступления Указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

2) Принцип соблюдения законности. Роль этого принципа в осуществлении режимных мероприятий важна и ответственна.

Во-первых, применение режима чрезвычайного положения регламентируется законом и состоит в его практической реализации.

Во-вторых, принцип соблюдения законности определяет необходимость своевременного и правильного подзаконного регулирования деятельности в период чрезвычайного положения. В-третьих, этот принцип предполагает наличие правовой процедуры применения вводимых чрезвычайных мер. В-четвертых, принцип соблюдения законности служит основой как для формирования необходимого порядка, так и для обеспечения строгой исполнительской дисциплины лиц, проводящих режимные мероприятия.

3) Принцип строгого ограничения времени действия чрезвычайных режимных мер. Режим чрезвычайного положения существенно изменяет условия жизнедеятельности любого государства и правопорядок на определенной территории. Закон о чрезвычайном положении устанавливает, что срок действия режима чрезвычайного положения, вводимого на всей территории России, не может превышать 30 суток (без возможности продления), а вводимого в отдельных местностях — 60 суток. В последнем случае, если цели введения режима чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен Указом.

Такая правовая ситуация новейшей российской истории известна. Указом Президента Российской Федерации от 31.01.1994 №231 «О продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия, Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики» было определено, что в связи с сохранением напряженной обстановки, продолжающимися случаями диверсий и перестрелок, необходимостью реализации мер по преодолению последствий вооруженного конфликта продлить до 14 часов 00 минут 31 марта 1994 г. чрезвычайное положение на перечисленных территориях. В этом же году был издан Указ Президента Российской Федерации от 09.12.1994 №2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», который признал наличие на территории России незаконных вооруженных формирований, деятельность которых в течение продолжительного времени вызывает кровопролитие, уносит жизни и нарушает права граждан России.

При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения режима чрезвычайного положения, Президент Российской Федерации отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, с обязательным информированием населения России (отдельной местности).

4) Принцип обнародования Указа. В соответствии с российским законодательством Указ подлежит немедленному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Кроме того, компетентный орган государства, который принимает решение о введении (продлении или отмене) режима чрезвычайного положения, обязан принять все меры для публичного объявления не только этого решения, но и полного текста самого Указа, который должен нести исчерпывающую информацию о наборе и содержании режимных мер по нормализации обстановки. Население региона, в котором объявлено чрезвычайное положение, должны быть оповещены о том, что они подпадают под действие режимных мер.

5) Принцип адекватности режимных мер степени опасности. Учет этого принципа необходим для того, чтобы ограничения прав и свобод граждан не выходили за пределы, обусловленные чрезвычайной обстановкой. Из всего набора таких мер, должны избираться лишь те, которые применимы к конкретной ситуации и по своему характеру строго соизмеримы со степенью угрозы безопасности граждан. Каждая режимная мера должна использоваться только в том случае, если установленные обычным законодательством меры не позволяют достичь запланированного результата4.

По моему мнению, было бы целесообразным соблюсти также принцип единообразия и привести положения Конституции Российской Федерации в соответствие с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», - в частности, в установлении целей введения данного режима. Если в Конституции России провозглашается только обеспечение безопасности граждан как цель введения режима чрезвычайного положения, то в Федеральном конституционном законе - защита прав и свобод человека и гражданина.

В целом, дополняя все вышесказанное, хотелось бы заметить, что проблема регламентации и совершенствования данного конституционного института на современном этапе является одной из наиболее актуальных проблем государственного и административно-управленческого уровня, которую государство должно разрешить, опираясь на нормы закона и во благо своих граждан.

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ

 В  соответствии с действующим законодательством  режим чрезвычайного положения  реализуется в реорганизации  управляющей системы, перераспределении  полномочий государственных органов, наделении их дополнительными  правами и, соответственно, ограничении  прав и свобод физических и  юридических лиц, а также возложении  на них дополнительных обязанностей.

 Анализ  действующего законодательства  позволяет выделить несколько  организационных форм создания  управляющих систем:

1. при введении чрезвычайного положения существующие органы сохраняются, но ставятся в прямое подчинение Президенту;
2. при введении чрезвычайного положения исполнительные органы сохраняются, но ставятся в прямое подчинение органу, назначенному Президентом;
3. для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, образуются специальные временные органы;
4. при ненадлежащем осуществлении органами государственной власти и управления своих функциональных обязанностей создаются специальные временные органы.

 В  первом случае органы управления  не реорганизуются, а им придается  большой авторитет за счет  полномочий Президента, который  осуществляет прямое руководство  этими органами. К данной форме  Президент обращается, когда орган  исполнительной власти полностью  лоялен и можно в короткий  срок разрешить возникший конфликт, в частности, путем его силового  подавления. При втором варианте  в случае объявления чрезвычайного  положения создается специальный  орган управления, в подчинении  которого находятся местные органы  исполнительной власти. Обладая  соответствующим аппаратом, такой  орган может осуществлять руководящую  деятельность в полном объеме - сюда входит правоохранительная, хозяйственно-восстановительная деятельность, ведение переговоров и т.п. При этом, являясь независимым от местных властей и свободным от предвзятости, он способен объективно оценивать обстановку и принимать оптимальные решения5.

 Относительно  третьей организационной формы  можно отметить, что при наделении  специальных временных органов  властными полномочиями они будут  аналогичны органу управления, указанному  во второй форме. Если указанные  полномочия не были данному  органу делегированы, то он будет  представлять собой просто координационный  центр.

 Наибольшую  сложность вызывает на практике  создание системы управления  на территории действия режима  чрезвычайного положения — при  бойкотировании или ненадлежащем  осуществлении своих функций  соответствующими властными органами  на местах. В данном случае  в соответствии со ст. 15 Закона  «О чрезвычайном положении» полномочия  местных представительных и исполнительных  органов могут быть ограничены  или приостановлены. В частности, в законе сказано, что Президент  Российской Федерации вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения. В этой связи возникает необходимость создания принципиально новой системы управления с такими органами управления, как временная администрация и комендатуры.

 Главой  временной администрации, как правило, назначается заместитель Председателя  Правительства России. Высший законодательный  орган утверждает представленную  кандидатуру либо отклоняет ее. Государственная Дума может также  сформировать временную депутатскую  комиссию для наблюдения за создавшимся положением и содействия урегулированию конфликта либо нейтрализации бедствия.

Временная администрация руководит комендатурами, образованными на подведомственной территории, а также координирует деятельность объединенных сил, находящихся в ее подчинении. Главой временной администрации утверждается Положение о комендатуре в районе чрезвычайного положения. Образованные на основании указанного акта комендатуры различных уровней подчиняются исключительно временной администрации. Все приданные коменданту силы, состоящие из органов внутренних дел, войсковых частей, пограничников, подразделений МЧС и других представителей силовых структур, находятся в его оперативном подчинении. Распоряжения комендантов всех уровней по вопросам, связанным с режимом чрезвычайного положения, обязательны для всех граждан, должностных лиц, органов местной власти, предприятий и организаций, расположенных на подведомственной территории, где введено чрезвычайное положение. В то же время на территории, где введено чрезвычайное положение, устанавливаются ограничения, направленные на изменение прав и свобод граждан, компетенцию организаций и учреждений6.

 В  условиях чрезвычайного положения  аппарат управления вводит на  осуществляемые права административно-правовые  ограничения, например, особый режим  въезда и выезда граждан, временное  изъятие у граждан огнестрельного  и холодного оружия.

 В  условиях чрезвычайного положения  увеличивается интенсивность административно-правового  регулирования. Это выражается в  следующих юридических признаках.

1. Охват  административно-правовым регулированием  более широкого круга общественных  отношений. При экстремальной ситуации  возникает необходимость в регламентации  тех общественных отношений, которые  уже были урегулированы, однако в результате какого-либо внешнего воздействия перестали поддаваться нормативно-организационному воздействию. Несмотря на то, что большинство этих отношений существует не в сфере государственного управления, их правовое регулирование в чрезвычайных условиях осуществляется в форме административно-правовых предписаний, в частности, запретов и ограничений. Аппарату управления предоставляется право:

 а) временно  изымать у граждан, предприятий, учреждений, организаций огнестрельное  и холодное оружие, боеприпасы, звукоусиливающие  технические средства;

 б) вносить  изменения в планы работы предприятий  и организаций, устанавливать особый  режим их работы и т.д.

2. Усиление  мер административно-правовой ответственности.

 Этот  признак выражен в:

 а) закреплении  в законодательстве новых составов  административных проступков (например, нарушение комендантского часа, распространение провокационных  слухов);

 б) увеличении  штрафных санкций за отдельные  виды правонарушений;

 в) установлении  особых административно-процессуальных  правил.

 В  административной юрисдикции вводится  новая фигура - комендант района  чрезвычайного положения. Чрезвычайный  юрисдикционный режим устанавливает специальную подведомственность. До трех суток сокращается процессуальный срок рассмотрения дел об административных правонарушениях7.

 Практика  показывает, что, как правило, комендатуры  в условиях чрезвычайного положения  создаются на базе действующих  органов внутренних дел, поэтому  назначение коменданта, а также  замещение соответствующих должностей в комендатурах часто производится из числа сотрудников этих органов и приданных сил.

 Важная  роль по предотвращению, пресечению  и ликвидации негативных последствий  при возникновении чрезвычайных  ситуаций, приводящих к резкой  дестабилизации общественного порядка  и безопасности в том или  ином регионе страны, принадлежит  силовым структурам и иным  государственным и общественным  организациям. Конкретные задачи, функции  и полномочия по объему и  характеру этих субъектов зависят  от специфики и направленности  их деятельности. Одни осуществляют  аварийно-восстановительные и спасательные  работы, другие связаны с организацией  жизнеобеспечения, третьи обеспечивают  охрану общественного порядка  и безопасности в зоне чрезвычайного  положения.