Реализация административно-правовых норм

     Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-правовых норм, т.е. об их юридической силе.

     Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь юридическую силу в отношении различного круга лиц. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно добавить, что в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерства и ведомств). Возможен их "выход" и за Государственную границу РФ. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами - членами Содружества Независимых Государств (СНГ).

     В пределах России административно-правовые нормы распространяются также и  на иностранных граждан⁵.

     Во  времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения).

     Законную  силу административно-правовые нормы  приобретают либо с момента подписания содержащих их нормативных актов (например, указов Президента или постановлений  Правительства РФ), либо в тот  срок, который предусмотрен для вступления соответствующих норм в силу. Как  правило, это 10 дней после опубликования  нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также  момент доведения административно-правовых норм до исполнителей.

     В Российской Федерации действуют  некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют  свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации⁶.

     Законы  и другие правовые акты, содержащие административно-правовые нормы и  действовавшие на территории до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей Конституции.

     Принципиальное  значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и  во времени имеет следующее положение  Конституции РФ: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст.15).

     Особую  значимость процесс реализации административно-правовых норм приобретает в связи с  особенностями современного федеративного  устройства России, поскольку к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации отнесено самостоятельное установление нормативных правовых актов. Практика многих лет, к сожалению, демонстрирует немало фактов, суть которых в том, что на уровне субъектов Федерации устанавливаются правовые нормы, в том числе и административно-правовые, не соответствующие федеральному законодательству.

      Глава 2. Способы  реализации административно-правовых норм

     В теории права принято различать  несколько форм (способов) реализации правовых норм. Существуют четыре формы  реализации норм административного права: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3) использование; 4) применение.

     Соблюдение  как способ реализации административно-правовых норм по содержанию достаточно близок к исполнению. При соблюдении субъект (участник) административно-правовых отношений  обязан воздерживаться от совершения деяний, запрещенных данными нормами. Сущность данной формы состоит в  воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдением может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

     Здесь имеет место как бы пассивное  исполнение: субъект может не предпринимать  активных действий, характерных для  исполнения, однако обязан выполнять  определенные условия, формулируемые  через запреты, которые представляют собой негативную оценку тех или  иных действий и явлений со стороны государства. Нарушение запрета влечет привлечение к юридической ответственности, вид которой зависит от характера запрета и серьезности нарушения. Так, статьей 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен большой перечень запретов, связанных с гражданской службой⁷. В связи с ее прохождением гражданскому служащему, в частности, запрещается:

• осуществлять предпринимательскую деятельность;
• получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
• использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
• прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

     В качестве других примеров соблюдения норм административного права мы можем обратиться к многочисленным запретам, установленным правилами  дорожного движения, пожарной безопасности и подобными нормативными правовыми документами.

     Исполнение  административно-правовых норм - точное следование субъектами (участниками) административно-правовых отношений предписаниям, указаниям, требованиям, определяемым нормами административного права. Исполнение предполагает активные действия субъектов, на которых распространяются соответствующие нормы административного права. Напротив, пассивное поведение, невыполнение предписаний могут рассматриваться как противоправное поведение, влекущее юридическую ответственность. Так, в соответствии с ч.1 ст.32.2. КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, допускаемых КоАП РФ⁸.

     В свою очередь, неуплата административного  штрафа в сроки рассматривается как противоправное деяние и влечет юридическую ответственность, в конкретном случае административную: в соответствии с ч.1 ст. 20.25 КоАП РФ неуплата административного штрафа в срок влечет наложение его в двукратном размере неуплаченной суммы либо административный арест на срок до 15 суток.

     В качестве другого примера приведем ст.15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов  в Российской Федерации"⁹. В соответствии с данным Законом на каждой стоянке (остановке) автотранспортных средств, в том числе около предприятий торговли, сферы услуг, медицинских, спортивных и культурно-зрелищных учреждений, выделяется не менее 10% мест (но не менее одного места) для парковки автотранспортных средств инвалидов, которые не должны занимать иные транспортные средства.

     Инвалиды  пользуются местами для парковки специальных автотранспортных средств бесплатно. Характер данной нормы предполагает активные действия тех субъектов, кому она адресована (в частности, администрации предприятий торговли и сферы услуг), выражающиеся в организации парковочных мест для инвалидов. Невыполнение такой обязанности влечет, согласно ст.5.43 КоАП РФ, наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 30 до 50. Таким образом, в рассмотренном примере при невыполнении требований административно-правовой нормы ответственность несут и юридическое лицо (общество с ограниченной ответственностью - собственник торгового центра), и должностное (генеральный директор этого торгового центра).

     Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

     Использование представляет собой добровольное совершение субъектами административно-правовых отношений правомерных действий, направленных на осуществление личных (субъективных) прав в сфере, регулируемой административным правом. Использование может характеризоваться как самостоятельное решение субъекта относительно возможностей, предоставляемых этим правом, и носить как активный, так и пассивный характер.

     Так, для того чтобы реализовать свое субъективное право поступления  на военную службу по контракту, заинтересованный субъект должен совершить ряд  активных действий, предусмотренных  законодательством о военной службе. Однако субъект может воспользоваться правом не поступать на данную службу, поскольку обязанность такого поступления не предусмотрена законом. Тем самым субъект может реализовать свои иные субъективные права, например право на предпринимательскую деятельность. Отметим, что само требование лицензирования отдельных ее видов установлено не административным, а гражданским правом: п.1 ст.49 ГК РФ предусмотрено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии) ¹⁰.

     Спецификой  административно-правовых норм является то, что посредством использования заложенных в них возможностей заинтересованные субъекты реализуют свои права не только в сфере административного права, но и в сферах, регулируемых гражданским, семейным, трудовым правом, правом социального обеспечения и иными отраслями российского права. Так, используя возможности, предусмотренные законодательством о лицензировании, заинтересованный субъект получает лицензию на осуществление вида деятельности, подлежащего лицензированию. Тем самым он реализует свои права на предпринимательскую деятельность, отдельные виды которой требуют специального разрешения (лицензии).

     Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие  от исполнения при использовании  реализуются субъективные права. Осуществление, например, органом управления прав, предусмотренных положением о нем, немыслимо иначе как посредством совершения юридически значимых действий. Невозможно также реализовать право гражданина на перемену фамилии, не обращаясь с заявлением об этом в соответствующий орган.

     Кроме того, в отличие от первых двух форм реализации норм при использовании  субъект сам решает, воспользоваться  или воздержаться от использования  предоставленного административно-правовой нормой субъективного права. Посредством  формы использования реализуются  управомочивающие административно-правовые кормы, нормы-дозволения.

     Применение - наиболее характерный для административного  права вид реализации административно-правовых норм. В отличие от исполнения применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти¹¹.

     Применение  подразумевает издание компетентными  органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина или юридического лица, решения о государственной регистрации юридического лица, издание приказа о зачислении на военную службу, вынесение постановления о привлечении лица к административной ответственности.

     Реализация  административно-правовых норм посредством  применения - исключительная прерогатива  полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц. Некоторые  административно-правовые нормы (прежде всего об установлении административной ответственности, а также об обжаловании  в суд действий и решений, нарушающих права граждан) применяются в судебном порядке. Например, при наложении административного наказания за совершение административного правонарушения, если данная категория правонарушений в соответствии с КоАП РФ рассматривается судом (ст.23.1).

     Так, исключительно судом рассматриваются  дела, связанные с заведомо ложным вызовом пожарной охраны, милиции, скорой помощи или иных специализированных служб (ст. 19.13) ¹².

     Исключительно судом могут применяться отдельные  виды административных наказаний, например административный арест (ст.3.9). Ни граждане, ни коммерческие организации, ни общественные или религиозные объединения, никакие иные субъекты административно-правовых отношений не имеют права применять нормы административного права¹³.

     Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение - обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.