Правовые особенности государственных корпораций

    Правовые  особенности государственных корпораций 
 

    Сравнительно  недавно в отечественном законодательстве появилась новая организационно-правовая форма некоммерческих организаций -государственная корпорация. Создание некоммерческих организаций такого вида стало возможным после того, как Федеральным законом от 8 июля 1999 г. были внесены дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" (СЗ РФ. 1999. №28. Ст. 3473). И в тот же день Президент РФ подписал Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций". Не упомянуть его в данной связи невозможно, поскольку именно этим актом открытое акционерное общество небанковская кредитная организация "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" было преобразовано в одноименную государственную корпорацию. В статье «Проблемы правового статуса государственных корпораций» (Государство и право, 2001, №6 с. 35-41) кандидата юридических наук, доцента МГЮА Ершова И. В. дается подробная характеристика данного типа коммерческих организаций. В этой статье также проводится сравнительная характеристика подобного типа организаций в отечественной и мировой практике. Помимо этой работы для раскрытия всей глубины проблемы я буду пользоваться отчетом о работе круглого стола на тему "Проблемы публично-правовых корпораций в России и за рубежом" (www.legislature.ru/monitor/seminar/korpor.html), проведенного 30 января 2003 года Фондом развития парламентаризма в России. В нем приняли участие представители Администрации Президента РФ, Конституционного Суда РФ, Государственной Думы, Московской государственной юридической академии, Высшей школы экономики и ряда других организаций.

    Декан юридического факультета, заведующая кафедрой гражданского права и процесса, профессор ГУ-ВШЭ Оксана Михайловна Олейник [2] отметила, что применение института публичной (или государственной) корпорации в российском праве уже имеет свою историю. Так, с начала 1990-х годов изменение структуры управления экономикой привело к распаду крупных государственных промышленных объединений (таких как "Союззолото", "Союзуголь"), которые не являлись юридическими лицами, а имели лишь центральную руководящую компанию. В 1991-м году на основании указа Президента РФ (который впоследствии был признан незаконным) государственные органы управления принудительно преобразовывались в хозяйствующие субъекты. Департамент министерства или управления переименовывался в государственную корпорацию, и наряду с функцией управления ему присваивались хозяйственные функции. В итоге образовывался несколько странный, по мнению О.М. Олейник, конгломерат. В 1992–1993-м годах подобная практика была признана незаконной, и образование симбиозов управления и предпринимательства было прекращено. В определенной степени завершающим, с точки зрения закона, этапом было признано появление в Федеральном законе о некоммерческих организациях статьи 7.1, в которой содержится понятие "государственной корпорации". О.М. Олейник обратила внимание участников обсуждения на то, что государственная корпорация является некоммерческой организацией, целью которой не может являться получение прибыли и ведение предпринимательской деятельности. Как было отмечено, данная статья достойна всестороннего анализа, так как содержит целый ряд существенных недостатков.

    «В настоящее время в ряде зарубежных стран государственные корпорации получили массовое распространение. Имея много  общего в порядке организации и деятельности, корпорации отличаются большим разнообразием и национальной спецификой. Разнятся и наименования таких организаций. Так, в Англии, считающейся по праву родиной государственной корпорации, она получила наименование публичной корпорации. Существуют подобные организации также в США, Канаде и других странах» [1, c.35].

    Business English Dictionary (Pearson Education Limited, 2000) дает такое определение публичной корпорации: 1)корпорация, которая владеет и управляет государство; 2)корпорация, имеющая акции, продаваемые на фондовом рынке; 3)организация, основанная национальным правительством для определенной цели, но не для получения денег¹ [3, с. 101].

    Публичные корпорации являются юридическим лицом и обладают обособленным имуществом, которое при этом остается государственной собственностью. Публичная корпорация создается на основании акта определенного государственного органа (парламента, министерства) и ее правовой статус определяется данным индивидуальным актом. В нем, как правило, указываются цели и задачи, права и обязанности корпорации, основы ее взаимоотношений с государственными органами, структура органов управления, порядок отчетности, разрешения споров, реорганизации и ликвидации.

    Что касается функций и сфер деятельности государственных корпораций в разных странах, то они весьма различны. Например, в Англии выделяют:

    «коммерческие публичные корпорации Национальное управление угольной промышленности, Национальное управление железных дорог и др.;

    управленческие  публичные корпорации, отвечающие  за  организацию  и  функционирование сферы услуг, например, корпорации по развитию городов и жилищного строительства;

    публичные корпорации, осуществляющие совещательные,  консультационные функции,  например, Комитет по ценам и доходам.

    В США в собственности государства  также находятся отдельные публичные корпорации, создаваемые для осуществления отдельных правительственных функций. К ним, в частности, относятся корпорации по комплексному использованию природных ресурсов, муниципальные корпорации в области местного самоуправления [1, c. 35]».

    С точки зрения участников круглого стола, посвященного проблемам государственных корпораций, «государственная корпорация может создаваться только за счет государственного имущества для выполнения общественно-полезных целей (как некоммерческая организация)» [2]. По мнению О.М. Олейник, если целью создания государственных корпораций является аккумулирование инвестиций, то для этих же целей могут быть созданы государственные инвестиционные фонды. Если же речь идет о выполнении публично-правовых функций, они могут быть осуществлены государственными органами управления. О.М. Олейник пришла к выводу, что государственную корпорацию можно создавать в той сфере деятельности, где необходимо сочетание функций хозяйственной деятельности с функциями управления. В российском законодательстве о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках содержится запрет на совмещение хозяйственной деятельности и функций управления. Тем не менее, по словам О.М. Олейник, существуют виды деятельности, которые стремятся к централизации и нуждаются в централизованном управлении. В частности, в сфере электроэнергетики всегда останется необходимость в осуществлении централизованной диспетчерской функции, так же как и на железных дорогах и на водных путях. Как было подчеркнуто в выступлении, в данном случае управление превращается в хозяйственную деятельность, оно приобретает экономическую ценность, продается на рынке и требуется всем субъектам. Для таких случаев и необходимо создание государственной корпорации, которая, с одной стороны, будет управлять этой системой, а с другой стороны, оказывать платные услуги диспетчера. По мнению О.М. Олейник, существование государственных корпораций, которые созданы на сегодняшний день, не вполне оправданно. Более того, в соответствии с законом о некоммерческих организациях государственные корпорации действуют без какого-либо контроля или надзора. Говоря о статусе Центрального банка РФ, О.М. Олейник высказала мнение о необходимости радикального реформирования его статуса, разделив его по видам компетенции: контроль и функции эмиссии и банковской деятельности.

    Исходя  из сказанного выше, можно сделать  вывод о том, что государственные корпорации являются весьма удачной формой сращивания общественных и частных интересов. С одной стороны, они предлагают выполнение общественных услуг, направленных на нужды всех граждан. С другой стороны, они являются коммерческими организациями, имеющими собственную прибыль. Такой подход весьма благоприятен для государства, поскольку оно может напрямую вмешиваться в экономические процессы, не принимая специальных законопроектов (роль центрального банка в экономике).

    «Поскольку в нормативных актах, учреждающих государственные корпорации, определяются виды деятельности, которые эти юридические лица вправе совершать ради достижения поставленных перед ними государством целей, их хозяйственную компетенцию следует определить как специальную или исключительную. Сделки, выходящие  за   пределы   установленной законодательством компетенции, являются ничтожными» [1, c. 35-36]. В Федеральном законе и других законодательных актах указывается, что государственная корпорация создается с момента вступления в действие закона о ее создании. Так, в Законе о реструктуризации кредитных организаций предусмотрено, что организация считается созданной с момента вступления закона в действие. “ По мнению О.М. Олейник, в этих нормах смешаны две различные процедуры. Вступление закона в действие создает определенные правовые режимы, однако появление субъекта – юридического лица – не может произойти лишь в силу создания и действия новой правовой нормы. В выступлении неоднократно подчеркивалось, что на практике данное положение приводит к парадоксальным ситуациям – у таких юридических лиц полностью отсутствует процесс создания, государственной регистрации и внесения в реестр. О.М. Олейник привела в качестве примера создание АРКО, которое первоначально было учреждено как открытое акционерное общество (в соответствии с нормами Гражданского кодекса). Однако после вступления в силу Федерального закона АРКО приобрело статус государственной корпорации, несмотря на то, что никаких изменений в устав и государственный реестр не вносилось. В выступлении было указано, что Гражданский кодекс достаточно детально урегулировал процедуры реорганизации юридических лиц, однако они оказались неприменимыми к АРКО. Как заметила О.М. Олейник, в обсуждении правового статуса государственных корпораций или, шире, юридических лиц публичного права, необходимо четко сформулировать цель их создания и сферу их деятельности. Так, прежде всего, следует найти ответ на юридико-технический вопрос о разграничении понятий (государственная корпорация, юридическое лицо публичного права и публично-правовая корпорация)» [2].

    Таким образом, создание государственной  корпорации оказывает сильное влияние  на всю правовую систему страны. Это связано с тем, что она создается специальным правовым актом для выполнения строго определенных функций. В связи с этим возникают трудности во взаимодействии между другими субъектами права и данной корпорацией. На мой взгляд, создание публичной корпорации через специальный правовой акт введет к изданию других правовых актов, регламентирующих деятельность такой корпорации. Другими словами, функционирование такой организации требует создание специального правового режима.

    «Как  субъект, наделенный обособленным имуществом, государственная корпорация выступает в хозяйственном обороте на общих основаниях, заключая договоры и осуществляя иные операции и сделки в рамках своей хозяйственной компетенции. Зарубежное   законодательство, как правило, предусматривает самостоятельную имущественную ответственность корпорации по своим  обязательствам,   исключая  ответственность государства по их долгам. Классическая публичная корпорация является унитарной, поскольку ее имущество целиком формируется за счет средств государства. Вместе с тем в последнее время стали появляться корпорации, капитал которых составляют взносы либо государственных образований различных уровней, либо иных субъектов публичного права» [1, c. 36]. В Росси же данный вопрос представляется до сих пор весьма спорным. В соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях», имущество, переданное государственной корпорации РФ, является собственностью государственной корпорации. Это же положение подтверждено ст. 30 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", где сказано, что имущество Агентства формируется за счет передачи в его собственность имущества, находящегося в собственности РФ, а также за счет доходов, получаемых от размещения денежных средств, средств от выпуска эмиссионных ценных бумаг, реализации акций (долей) кредитных организаций и других законных поступлений. Имущество, переданное Агентству, является его собственностью.

    «Таким образом, как следует из вышеприведенных норм, государственная корпорация - Агентство по реструктуризации кредитных организаций - становится собственником переданного ему государственного имущества. Следовательно, имущество переходит из государственной собственности в собственность юридического лица. Следовательно, перед нами трансформация государственной собственности в частную. В соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. «под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц . Анализируемая нами ситуация, когда имущество передается государством корпорации безвозмездно, никак не укладывается в рамки приведенного определения [1, c.38]».

    «По словам О.М. Олейник, то, что публичные субъекты участвуют в частном обороте, является совершенно нормальной ситуацией. Однако абсолютно ненормальной представляется складывающаяся практика разрешения судебных споров об имущественной ответственности государственных органов. Было отмечено, что частный оборот предполагает юридическое равенство субъектов и равную ответственность. О.М. Олейник с сожалением признала, что когда всевозможные субъекты публичного права, начиная от Российской Федерации и заканчивая местным самоуправлением, вторгаются в гражданский оборот (заключают сделки, дают государственные гарантии), в части судебных споров возникает очень много проблем. По словам О.М. Олейник, в России сложилась практика, в соответствии с которой органы публичной власти отвечают по своим обязательствам только государственной казной. Было подчеркнуто, что имущество, которое закреплено за субъектами публичного права, имеет определенные ограничения с точки зрения использования и с точки зрения возможности возложения ответственности по долгам и удовлетворения требований должников за счет этого имущества. Как указала О.М. Олейник, имеет место конфликт двух режимов – публичного режима имущества, необходимого для осуществления государственной функции, и ответственности по своим обязательствам» [2].

    Таким образом, государственная корпорация, осуществляя свои правовые функции, имеет двойственную природу – публичную, выполняющую общественные функции, и частную, подразумевающую ответственность по сделкам. С правовой точки зрения такой подход весьма уместен, в отличие от хозяйственной. Получается, что одно и тоже имущество выполняет две разные функции. В принципе данная проблема может быть решена переводом государственной корпорации в отдельное министерство, хотя при этом весь смысл существования такой формы хозяйствования, как государственная корпорация, может быть утерян.

    «Большинство публичных корпораций финансируется за счет средств бюджета. Нормативные акты и уставы корпораций позволяют им получать собственные доходы от использования имущества, выпуска ценных бумаг, оказания услуг и иных допускаемых видов деятельности. Как правило, финансовая  отчетность корпорации ежегодно представляется на рассмотрение и утверждение органа власти, ответственного за исполнение бюджета, а также в соответствующее государственное ведомство. Критерий финансирования, помимо функционального критерия, позволяет выделить различные виды публичных корпораций. Они могут быть прибыльными, заведомо убыточными либо функционировать на принципах самоокупаемости. Соответственно широко представлен спектр налогообложения: от уплаты налогов наряду с коммерческими юридическими лицами до полного освобождения от таковых. Наряду с государственным финансированием и освобождением от налогообложения публичным корпорациям предоставляются и иные льготы, например, в виде льготных кредитов» [1, c.39]. «… государственная корпорация отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом. Вместе с тем такая организация не может быть признана банкротом, поскольку Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» распространяется лишь на некоммерческие организации, действующие в форме потребительского кооператива, благотворительного или иного фонда» [1, c. 39].