Правовые акты исполнительной власти

В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть организуется и осуществляется на началах федерализма, то есть законодательным путем проводится разграничение предметов ведения  и полномочий между федеральными и исполнительными органами и  аналогичными органами субъектов федерации. Ведущая роль при этом принадлежит  Федеративному договору и иным договорам  о разграничении предметов ведения  и полномочий (ст. 11 Конституции РФ.).⁵

Это разграничение проводится суммарно, то есть применительно к  законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71-72 КРФ). Конкретизация этого разграничения между соответствующими субъектами исполнительной власти осуществляется при оформлении организационно-правового статуса тех или иных субъектов.⁶

Следует особо подчеркнуть  неправомерность отождествления исполнительной и административной власти. Административная власть связана с реализацией  полномочий внесудебного, то есть административного  принуждения, которое является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью. Но содержание исполнительной власти не исчерпывается применением в  необходимых случаях чисто принудительных мер. Большинство юридически властных полномочий, которыми наделены все  субъекты исполнительной власти, реализуется  именно во внесудебном порядке. В  подобном же порядке реализуются  полномочия органов законодательной  власти, но это не означает, что они  осуществляют административную власть.⁷

Государственное управление осуществляется и в рамках системы  государственной власти, основанной на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной  власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными  органами, являющимися органами государственного управления. В этом смысле государственное  управление понимается как исполнительно-распорядительная деятельность и не противопоставляется  реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об уменьшении удельного  веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности в целом. Наоборот все  настойчивей звучит тезис о необходимости сильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уровень управляемости общественных отношений во всем их многообразии.

В настоящее время функциями  исполнительной власти являются следующие:⁸

– Разработка и реализация политики, выражающаяся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов (например, демонополизации, приватизации, инвестиционная, энергетическая, жилищная и т.д.).

– Установление и эффективное  проведение в жизнь правовых и  организационных основ хозяйственной  жизни (например, обеспечение равноправия  всех форм собственности, государственное  стимулирование предпринимательства, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции, защита прав собственника и т.п.).

– Управление учреждениями и предприятиями государственного сектора.

– Регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора.

– Координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного  и административно-политического  строительства.

– Обеспечение реализации прав и обязанностей физических и  юридических лиц в сфере государственного управления.

– Осуществление государственного контроля и надзора за работой  управляемой и регулируемой сфер.

Общественные отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы  государственной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации регулируются административным правом. Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников.

Можно выделить признаки исполнительной власти:⁹

1. Первый признак – ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти.
2. Второй признак – ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Исполнительная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.
3. Исполнительная власть – это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие.
4. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры).
5. Существенный признак исполнительной власти – наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов – правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь.
6. Ведая огромными ресурсами, исполнительная власть непосредственно их не использует, она не производит продукцию, не лечит, не учит, она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др.
7. В непосредственном ведении исполнительной власти находятся вооруженные силы, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения.

Субъекты исполнительной власти используют имеющиеся у них  фактические и правовые возможности  для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные  и иные меры принуждения в административном порядке – важная черта исполнительной власти.¹⁰

8. Названные выше признаки содержания исполнительной власти— универсальность, принудительность, организующий характер – детерминируют ее организационную форму – единую, большую по объему, иерархически построенную государственную исполнительную власть. Единство многоуровневой административной машины – важнейшая основа единства государства.
9. Известно, что и законодательная, и судебная власти не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей, исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.
10. Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют большого количества работников аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся административной деятельностью, намного превосходит общее число работников всех иных государственных органов вместе взятых. Реализация исполнительной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации – чиновник.¹¹
11. Исполнительная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указы Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия администрации не могут противоречить закону, являются его исполнением. Поэтому органы называют исполнительными, а власть -- исполнительной.
12. В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего, контроль одних чиновников за другими. В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламенты, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.

Таковы наиболее общие  черты, совокупность которых позволяет  получить необходимое представление об исполнительной власти как относительно самостоятельной ветви государственной власти.

1.2. Виды форм  реализации полномочий

Каждый вид государственной  деятельности характеризуется определенными  внешними проявлениями и регламентируется соответствующими нормативными правовыми  актами. Принцип разделения властей  предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной  власти, так и различия в принимаемых  ими правовых актах. Например, деятельность органов законодательной власти заключается в принятии законов  и постановлений, обязательных для  исполнения на конкретных территориях. Правосудие, осуществляемое судом, завершается  вынесением приговоров, решений, постановлений, определений и т.д.¹²

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании  подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов  внешних и внутриорганизационных  управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой управления.

Формы управления различаются:¹³

• в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) – на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);
• по способу выражения – на словесную (письменная и устная) и конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);
• по характеру вызываемых последствий – на правовые и неправовые.