Правительство РФ как высший орган исполнительной власти

     Федеральный конституционный закон "О Правительстве  Российской Федерации", принятый 17 декабря 1997 г.¹⁰, закрепил на основе Конституции новое положение Правительства РФ в системе органов государственной власти России как высшего органа, осуществляющего исполнительную власть и возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Этот федеральный конституционный закон в качестве основных требований к деятельности Правительства определил следование его принципам верховенства Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правительство обязано не только выполнять Конституцию, законы и указы Президента, но и в пределах своих полномочий организовывать систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимать меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

     Согласно  Указу Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти» (с  изменениями и дополнениями от 20 мая 2004 г.)¹¹ в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

       Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

     5 из 16 ныне существующих министерств находятся в непосредственном ведении президента: Министерство внутренних дел РФ (министр – Нургалиев Рашид Гумарович); Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (министр – Шойгу Сергей Кужугетович); Министерство иностранных дел РФ (министр - Лавров Сергей Викторович); Министерство обороны РФ (министр – Иванов Сергей Борисович); Министерство юстиции РФ (министр – Чайка Юрий Яковлевич). Остальные министерства находятся в прямом и непосредственном ведении Правительства РФ: Министерство здравоохранения и социального развития РФ (министр – Зурабов Михаил Юрьевич); Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ (министр – Соколов Александр Сергеевич); Министерство образования и науки РФ (министр – Фурсенко Андрей Александрович); Министерство природных ресурсов РФ (министр – Трутнев Юрий Петрович); Министерство промышленности и энергетики РФ (министр – Христенко Виктор Борисович); Министерство регионального развития РФ (министр – Яковлев Владимир Анатольевич); Министерство сельского хозяйства РФ (министр – Гордеев Алексей Васильевич); Министерство транспорта РФ (министр – Левитин Игорь Евгеньевич); Министерство информационных технологий и связи РФ (министр – Рейман Леонид Дододжонович); Министерство финансов РФ (министр – Кудрин Алексей Леонидович); Министерство экономического развития и торговли РФ (министр – Греф Герман Оскарович).

     Федеральная служба является федеральным органом  исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

     Федеральное агентство является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным  имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

2. Структура и полномочия Правительства РФ 

2.1. Состав Правительства  РФ

Правительство РФ состоит из Председателя Правительства  РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

В силу Конституции весь состав Правительства  утверждается Президентом РФ в соответствии с предлагаемой структурой федеральных  органов исполнительной власти.

Структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве; структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти.¹²

Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем  Правительства не позднее недельного срока после его назначения и  утверждается указом Президента; изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Создаваемые государственные органы призваны служить  инструментом проведения политической и экономической реформ на основе Конституции, осуществлению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Ряду федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на основе Закона "О Правительстве Российской Федерации" придан особый статус: руководство их деятельностью в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами осуществляет Президент РФ.

Формирование  персонального состава Правительства  РФ зависит от структуры федеральных  органов исполнительной власти и  предопределено ч. 2 ст. 110 Конституции. Конституция не устанавливает срок для внесения Председателем федерального Правительства предложений по его персональному составу, в отличие от определенного ею недельного срока для предложений по структуре Правительства. На практике формирование нового Правительства в полном составе происходит при назначении его Председателя, в краткие сроки после утверждения структуры, а внесение отдельных персональных изменений в состав Правительства может осуществляться в течение всего срока полномочий Правительства. При этом Конституция особую роль в формировании Правительства отводит Президенту РФ, предусматривая его исключительные полномочия по представлению кандидатуры главы Правительства парламенту и утверждению персонального состава Правительства. Это обусловлено с конституционной ответственностью главы государства за работу Правительства, полномочиями по определению направлений его деятельности и контролю за ней.

Естественно, формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя.

Назначение  Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы и его права предлагать Президенту РФ как назначить, так и освободить любого члена Правительства и  делают его должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению к любому члену Правительства.

В соответствии с ч.3 ст.92 Конституции РФ, во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять  свои обязанности, их временно исполняет  Председатель Правительства РФ.

Председатель  Правительства РФ назначается Президентом  РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства. Дума может дать согласие на назначение, либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ.

Интересен вопрос о том, может ли Президент  РФ взять на себя функцию Председателя Правительства РФ. В практике такой  случай имел место в 1992 году, когда  Президент Б.Н. Ельцин некоторое  время выполнял обязанности главы Правительства. Однако Конституция РФ 1993 года это не предусматривает.

Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюдать  определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства  РФ.

Предусмотрены два основных случая с установлением соответствующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу:

1) не  позднее двухнедельного срока  после отставки Правительства; 

2) в  течение недели со дня отклонения  кандидатуры Государственной Думой. 

Однако  Государственная Дума тоже связана определенными сроками. Так в соответствии с ч.3. ст.111 Конституции РФ она обязана рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

По поводу назначения главы Правительства между Президентом РФ и Государственной Думой могут возникать разногласия. Их преодоление определено в Конституции. Так, после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. В Конституции, не указывается должен ли президент РФ после отклонения первой кандидатуры вносить в следующий раз другую кандидатуру или он вправе предлагать одно и тоже лицо. Конституционный Суд РФ поддержал последнее.

После назначения Председателя формирование Правительства РФ осуществляется простым  способом: Председатель Правительства  РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры  на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает. Этот процесс не является публичным.

Политическая  система и форма правления  в Российской Федерации не лимитирует жестко партийный характер Правительства  РФ.

В настоящее  время руководители исполнительной власти стремятся иметь в составе Правительства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, независимо от политических взглядов.

Члены Правительства не могут занимать никакой другой должности в государственных  органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной или творческой.

          Президент РФ Д.А. Медведев подписал указ о составе нового Правительства России. Представляя состав нового кабинета министров, премьер-министр России В.В. Путин сообщил, что в правительстве будет семь вице-премьеров. Первыми вице-премьерами назначены бывшие глава правительства Виктор Зубков и помощник президента Игорь Шувалов. Пост вице-премьера сохранили Александр Жуков и Алексей Кудрин, также являющийся главой Минфина России. Сергей Иванов, занимавший пост первого вице-премьера в предыдущем правительстве, стал вице-премьером.  
Кроме того, посты вице-премьеров получили бывший заместитель руководителя администрации Президента РФ Игорь Сечин и экс-глава администрации Президента РФ Сергей Собянин (руководитель аппарата).  
Новые назначения произошли и в министерствах. Министром спорта, туризма и по делам молодежи назначен Виталий Мутко. Ранее он занимал пост главы Российского футбольного союза (РФС). Министром энергетики назначен экс-президент ЗАО «Атомстройэкспорт» Сергей Шматко.  
Министром связи и массовых коммуникаций назначен Игорь Щеголев (ранее был руководителем протокола президента), Министром культуры стал Александр Авдеев. Министром юстиции назначен полномочный представитель Президента РФ в Приволжском федеральном округе Александр Коновалов. Министром экономического развития назначена- Эльвира Набиуллина и Виктор Христенко стал министром промышленности и торговли. Из старого состава правительства в новый кабинет не вошли вице-премьер Сергей Нарышкин, министр связи Леонид Рейман и министр культуры Александр Соколов. Ряд изменений произошли и в самих министерствах. Так, Минпромэнерго России разделено на два министерства — Минэнерго России и Минпромышленности России. Мининформсвязи России преобразовано в Министерство связи и массовых коммуникаций. Созданы новое федеральное агентство — по делам СНГ и Министерство спорта, туризма и молодежной политики. В структуре правительства ликвидированы Росздрав, Росстрой, Роспром , Росаэронавигация и Росэнерго. Функции этих структур переданы соответствующим министерствам.

Таким образом, в правительстве Владимира  Путина будет на два вице-премьера и два министерства больше, чем в кабинете Виктора Зубкова: семь против пяти и 17 против 15 соответственно.

Федеральных служб в правительстве Путина будет 29 вместо 28-ми у Зубкова.