Порядок изменения и пересмотра Конституции Российской Федерации: основные проблемы и решения

Реальное обеспечение прямого действия Конституции

Согласно ст. 15 Конституция РФ имеет прямое действие. Однако механизм осуществления этого действия в основном имеет достаточно сложный характер ввиду общего характера самих конституционных норм.

Своими нормами Конституция закрепляет тот строй общественных отношений, который существует или должен существовать в нашей стране. Положения Конституции являются в этом плане базовыми категориями для общества, государства, статуса личности. Здесь правило прямого действия состоит не в обращении к каждой отдельной норме Конституции, а в оценке ее общего влияния на политическую, экономическую и социальную структуры жизни в обществе и государстве.

Но в Конституции РФ можно привести пример прямого действия отдельных ее конкретных положений как основы определенных видов общественных отношений. Статья 95 ч.1 гласит: «Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы». Это и есть прямое регулирование, причем никем не оспариваемое и применяемое практикой.

Рассмотрим применение Конституции при решении вопросов в судах. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. №8 (ред. 06.02.2007г) «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» четко говорится, что суд, разрешая дело, непосредственно применяет Конституцию, в частности, тогда, «когда закрепленные Конституцией положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения».

Еще один аспект прямого действия Конституции связан с такой категорией как дух, смысл Конституции. Эти категории либо заложены в самих ее идеях, либо выводятся из этих идей и содержания Конституции трактовкой тех органов, которые или развивают конституционные нормы в соответствующих актах, или непосредственно дают толкование Конституции. Прямое применение норм Конституции, исходя из их духа и смысла, неизбежно. И поскольку здесь очевидна большая доля усмотрения соответствующих органов, надо просто постоянно помнить об этом и не допустить придания иного смысла конституционным идеям тем, кто применяет нормы Конституции. Здесь основное поле деятельности Конституционного Суда, который согласно ст.125 Конституции разрешает дела о соответствии Конституции нормативно-правовых актов, а также «..дает толкование Конституции Российской Федерации»(ч.5 ст.125).

Ведь в процессе применения действующей Конституции РФ возникает немало неясностей. Чаще всего они выражаются либо в том, что вообще непонятно, как применять конституционную норму, либо же вырисовываются два и более вариантов ее применения, причем взаимно друг друга исключающих. И тогда требуется официальное толкование Конституции, которое должно быть разъяснением содержания и смысла конституционной нормы, вытекающего из нее порядка применения соответствующих предписаний. Иначе говоря, толкование дается в рамках того, что записано в Конституции. Однако иногда из положения Конституции можно вывести несколько способов его реализации, и тогда толкование становится уже не столько разъяснением, сколько созданием новых норм права.

Создание законодательной базы, необходимой для реального обеспечения положений Конституции.

Конституция является базой текущего законодательства, которое развивает положения Конституции, при этом акты текущего законодательства должны соответствовать Конституции, не могут противоречить или сводить на "нет" ее положения. Однако, к сожалению, по всем указанным аспектам проблем в российском конституционализме пока хватает.

Несмотря на достаточный срок после принятия действующей Конституции, до сих пор приняты не все законодательные акты, либо прямо предусмотренные ею, либо обусловленные логикой конституционных предписаний. Так, например, из требуемых по Конституции федеральных конституционных законов пока нет таких важных ФКЗ, как о Конституционном Собрании; об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ.

По некоторым актам, необходимым для реализации Конституции, выявилась ситуация, когда заложенный в Основном Законе демократический вариант правил наталкивается в жизни на сложность их применения в таком виде, а то и вообще ни о каком применении Конституции не идет речи. Отсюда возникает проблема нереализации Конституции или односторонней ее реализации.

Например, в ч. 3 ст. 40 сказано о том, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Местные власти часто игнорируют положение Конституции о возможности бесплатного предоставления жилья, а понятие доступной платы трактуется так, что для многих нуждающихся делает невозможным приобретение квартиры.

Такие примеры можно было бы продолжить. Но вывод будет все равно тот же: ценности и идеи Конституции не могут быть отданы "на откуп" органам и должностным лицам, применяющим ее положения и позволяющим себе такую ее трактовку, которая им кажется реалистичнее.

Устранение коллизий между положениями Конституции РФ и международными договорами.

Соотношение Конституции РФ с международными договорами можно рассматривать в ряде аспектов: ее соответствие положениям международного права; приоритет действия.

Прежде всего следует отметить, что Конституция РФ в целом соответствует основным ценностям международного сообщества. В ряде ее норм задача учета таких приоритетов поставлена весьма определенно. Например, согласно ч. 1 ст. 17, в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.

Вместе с тем обратим внимание на последние слова приведенного положения – «в соответствии с настоящей Конституцией» - то есть какими бы прогрессивными ни были те или иные нормы, о которых договорилось мировое сообщество, государство оставляет за собой их оценку, и прежде всего в своем Основном Законе.

Данное положение надо учитывать в связи с тем, что в ч. 4 ст. 15 Конституции сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако это не распространяется автоматически на нормы Конституции. Даже применение международного договора желательно совместить с изменением обычного закона, чтобы не было коллизии у правоприменительных органов. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» обращено внимание на две возможные ситуации:

- суд не вправе применять нормы  закона, регулирующего возникшие  правоотношения, если вступившим  в силу для РФ международным  договором, решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотрены законом; в этом случае применяются правила международного договора РФ;

- в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона  от 15.07.1995 г. №101-ФЗ "О международных  договорах Российской Федерации" их положения, не требующие издания  внутригосударственных актов для  применения, действуют в РФ непосредственно; в иных случаях наряду с  международным договором РФ следует  применять и соответствующий  внутри-государственный правовой  акт, принятый для осуществления  положений международного договора.

И уж тем более, если предстоит заключить такой договор, который требует изменения Конституции РФ, это надо решить не только с позиций целесообразности договора, но и необходимости последующего введения в движение достаточно сложного механизма, возможно, связанного с принятием новой Конституции. А если народ не поддержит такой Основной Закон? Поэтому считать, что сразу же получает приоритет перед Конституцией такой договор, было бы неверно.

Справедливости ради следует сказать, что этого и не предусматривает действующее законодательство. Так, согласно приведенному Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации", если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для РФ возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.

Проблемы конституционного развития в условиях современных вызовов и угроз человечеству.

Имея благоприятные конституционные основы, развитие российского государства и общества в 1990-х - начале 2000-х годов проходило в условиях появления новых вызовов и угроз, характерных для новейшей истории человечества. Рост терроризма, региональные войны, международная преступность, ожесточенная конфронтация между культурами и религиями, экономический кризис – эти и другие обстоятельства привели к тому, что заложенная в конституции формула "демократия – права и свободы – свободная рыночная экономика" вступила во взаимодействие с другой триадой ключевых целей государственного и общественного строя – "эффективность власти – безопасность государства, общества и личности – государственное регулирование экономики"1.

Специфика развития России в 1990-х годах, выразившаяся в постоянной борьбе между исполнительной и законодательной властями, между центральной властью и региональными властями, межпартийная борьба правых и левых сил привела к внутриполитическому кризису. Он выразился в дезинтеграции государственной власти и правового пространства, росте преступности, терроризма, сепаратизма, нелегальной миграции, коррупции и т.д. Все это поставило во главу угла задачи укрепления вертикали власти, проведения административной реформы, направленной на повышение эффективности управления, в том числе совершенствование механизмов укрепления безопасности государства и общества. С начала 2000 года и по настоящее время именно в этом направлении развивается российское законодательство, формирующее реальную конституционно-правовую материю российского государства и общества.

Наряду с позитивными тенденциями восстановления и укрепления единого конституционно-правового пространства, стабилизации и повышения авторитета власти наметились и негативные тенденции. Это проявилось в необоснованном поглощении основ либеральной демократии механизмами сильной власти, замены основ федеративной государственности и местного самоуправления элементами унитаризма и чрезмерной централизации власти, трансформации идей разделения властей в сторону усиления влияния исполнительной ветвей власти, развития партийной системы в направлении доминирования одной - двух партий и т.д.

Среди наиболее очевидных проявлений кризиса либеральной демократии – снижение роли форм непосредственной демократии – референдума и выборов как инструментов участия народа в осуществлении государственной власти. После многочисленных поправок в законодательство о референдуме население лишилось возможности влиять через этот институт на решение многих ключевых вопросов его жизнеобеспечения. Введение партийно-пропорционального принципа при формировании законодательной власти, лишение избирателей возможности выдвигать своих представителей по одномандатным избирательным округам, монополизация и бюрократизация партийной власти в дополнение к предыдущим мерам по отмене институтов отзывов и наказов, замена института выборов глав субъектов РФ механизмом назначения – эти и другие показатели снижения роли выборов в системе народовластия создают предпосылки для отрыва власти от народа, реанимирования тоталитарной системы.

Другая актуальная проблема конституционного развития в условиях современных вызовов и угроз связана с созданием эффективных конституционно-правовых механизмов противодействия. При общей тенденции формирования модели сильной власти Россия, тем не менее, отстает от многих других стран в создании на конституционном и законодательном уровне гарантий защиты человека и будущих поколений. Для конституций многих государств характерно закрепление разделов, посвященных национальной безопасности, защиты окружающей среды, модели поведения государства и общества в период введения особого (военного и чрезвычайного) положений, в них напрямую вводятся предписания, обязывающие государства бороться с терроризмом, проводить миролюбивую политику разоружения и т.д. Подобные положения можно найти в конституциях многих стран. В российской Конституции отсутствуют многие ключевые положения, опираясь на которые законодатель мог бы сформировать целостный механизм защиты от современных угроз.

В российской Конституции нет разделов, посвященных Национальной безопасности, основам статуса вооруженных сил и т.д. Возможно, это и не нужно, если есть федеральное законодательство, ясно определяющее механизм защиты населения и граждан. Вместе с тем Россия отстает и в решении этих проблем. Так, Стратегия национальной безопасности, утвержденная Указом Президента России от 12 мая 2009 года, не подкреплена адекватным федеральным законом о национальной безопасности, который должен был заменить весьма устаревший Закон РФ "О безопасности". Фактически, институт национальной безопасности сегодня хаотично регулируются разрозненными законами, зачастую вступающими между собой в противоречие.

В отличие от многих других государств в Конституции РФ отсутствуют статьи, напрямую содержащие обязательства России как государства, проводящего политику мира и укрепления международной безопасности. В этом смысле конституционная материя явно отстает от реальной политической линии России. Для иллюстрации того, что такая политика проводилась и проводится, можно привести последние инициативы Президента России. В частности, речь идет о предложении Президента РФ Медведева принять Закон о ненападении больших и малых стран – отказ от войны как инструмента своей политики. С такой инициативой он выступил на международной политический конференции в Эвиане (8 октября 2008 года). Другое конструктивное предложение России, обсуждаемое сегодня в Европе - Создание Союза по обеспечению безопасности в Европе и подписание соответствующего Договора о безопасности. Эти предложения выглядели бы более убедительными, если бы у России имелось соответствующее внутреннее законодательство.

Вывод по главе: перед Россией стоит немало проблем и перспектив конституционно-правового регулирования по совершенствованию конституционного законодательства. Необходимо дорабатывать законодательную базу для обеспечения реального воплощения жизнь недостаточно обеспеченных в правовом отношении норм Конституции как в социальной сфере, так и в сфере экономики. Необходимо проводить работу по устранению несоответствия между положениями Конституции и международными договорами, подписанными нашей страной. Ключевой задачей в конституционном развитии страны является воплощение универсальных демократических идей конституционализма с учетом специфики современной жизни и особенностей национального развития.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

  Конституция организует и упорядочивает жизнь страны и определяет основы положения человека в обществе, принципы взаимоотношений человека и государства. В ней закрепляются исходные принципы права, функции и основы организации государственных органов, формы и методы их деятельности. Основной Закон устанавливает пределы и характер государственного регулирования во всех основных сферах жизни страны: в экономике, политике, социальной сфере, духовной жизни. Конституция определяет основные начала внешней политики государства, соотношение международного и внутригосударственного права.    Как Основной Закон государства и общества, Конституция имеет свои отличительные, только ей присущие черты и юридические свойства. Устанавливая и законодательно закрепляя основные, образующие понятия отношений государства и личности, она принята народом на всероссийском референдуме и поэтому является наиболее легитимным правовым актом государства и сферу его воздействия отличает всеохватывающий характер.   Говоря об отличительных юридических свойствах Конституции, прежде всего отмечаем принцип верховенства конституционных установлений над всеми правовыми актами государства, в том числе и над конституциями, принимаемыми субъектами федерации – национальными республиками. Все законы и нормативно-правовые акты должны соответствовать Конституции и не противоречить ей, в этом проявляется ее высшая юридическая сила. Являясь ядром правовой системы России, Конституция нуждается в особой охране, важную роль в этом играют Президент – как гарант соблюдения положений Основного Закона и Конституционный Суд. Глава 9 Конституции устанавливает особый порядок пересмотра и изменения текста, это необходимо для законодательного обеспечения стабильности Конституции и, следовательно, порядка в государстве и обществе. Однако если регулируемые Конституцией отношения изменятся настолько, что необходимо будет принять новый Основной Закон, в действующем прописан механизм реализации соответствующего правового механизма.   Несмотря на более чем шестнадцатилетний срок с принятия Конституции России, до сих пор существуют пробелы в законодательстве, связанные с отсутствием необходимых для реализации некоторых конституциональных положений правовых актов, в том числе и Федеральных конституциональных законов. Кроме того, есть проблемы с реальным осуществлением принципа прямого действия положений Конституции. Следует не забывать и о том , что меняющийся мир внутри страны и за ее пределами постоянно подкидывает «вводные», реагировать на которые необходимо и путем конституционного развития правовой системы, при этом не следует отходить от общепризнанных демократических принципов.