2
Проблемы суверенитета
в Российской Федерации
2.1
Проблема суверенитета
в федеративном
государстве
Проблема суверенитета в федеративном
государстве состоит как в
его признании (непризнании) за
определенными субъектами, так и
в сочетании различных подходов
к нему.
Согласно конституциям республик
в составе Российской Федерации,
а также названию и преамбуле
Федеративного договора – Договор
о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
власти суверенных республик
в составе Российской Федерации
от 31 марта 1992 года (с протоколом
к нему) – эти республики являются
суверенными государствами.
Не
существует фрагментарного, сокращенного,
ограниченного, относительного, раздельного
суверенитета. Надо признать справедливым
высказывание К. Маркса о том, что
“две суверенные власти не могут одновременно,
бок о бок, функционировать в
одном государстве; это – нелепость
вроде квадратуры круга”. Объективно
невозможно действие двух верховных и
при этом независимых властей в пределах
одной и той же территории. В федеративном
государстве носителем суверенитета является
сама Федерация. Кстати говоря, проблема
суверенитета в федеративном государстве
в истории человечества возникала неоднократно.
Так, еще при создании американской
федерации возник вопрос о
том, могут ли составляющие
ее штаты оставаться государствами,
если над ними стоит внешняя
союзная власть, либо они низводятся
тем самым до положения обычных
подчиненных провинций унитарного
государства, а само союзное
государство в этом случае
неизбежно превращается в унитарное
государство, складывающиеся из
подчиненных провинций. Составители
американской конституции думали
вначале решить эту проблему
с помощью учения о делимости
суверенитета. По их мнению, суверенную
власть осуществляют в равной
мере и штаты, и федерация
в целом. Правда, в таком случае в
пределах одной и той же федеральной территории
оказывалось несколько верховных суверенных
властей. Но в этом не видели ничего невероятного,
поскольку если власти не были разграничены
территориально, то разграничивались
по предметам ведения. В результате и федеральная
власть, и власти штатов действовали на
одной и той же территории, но каждая делала
свои дела и в сфере своего ведения была
одинаково суверенна. Оценивая эту
теорию, выдающийся русский государствовед
Н.М. Коркунов писал: “Теория делимости
суверенитета основывается на предположении,
что действие суверенных властей допускает
двоякое разграничение: территориальное
и по предметам ведения. Предполагается
безразличным, как именно будут разграничены
суверенные власти. Невозможно только
совмещение их. А раз данные власти будут
разграничены по территориям, или по предметам
ведения – все равно, каждая из них может
быть вполне суверенна в своей сфере. Но
при этом выпускают из внимания, что территориальная
граница внешняя, материальная, вполне
наглядная; а разграничение по предметам
ведения есть граница идеальная, граница
более или менее отвлеченных понятий.
Невозможно перечислить все отдельные
конкретные случаи, относящиеся к ведению
той или другой власти. Можно определить
только вопросы, относящиеся к их компетенции.
А при применении этих общих определений
к частным случаям не только возможны,
но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь
один должен получить право решать их
бесповоротно. Та власть, которая получит
это право, неизбежно подчинит себе другую
власть. Если это будет власть союзная,
то она и только она одна окажется верховною,
так как она получит право отдельным государствам
предписывать границы и их власти. Если
же, напротив, решателями таких споров
сделать отдельные государства, тогда
они подчинят себе союзную власть, которая
потеряет свое верховенство, и вместо
союзного государства получится просто
союз государств. Таким образом, отстоять
понятие союзного государства можно лишь
при одном условии, допустив, что суверенитет,
верховенство власти не составляют необходимую
принадлежность государства. Тогда суверенной
будет признана одна союзная власть, а
входящие в состав союзного государства
отдельные государства должны быть признаны
не суверенными государствами”4.
Много позже, при создании Союза ССР, его
субъекты – союзные республики тоже были
провозглашены суверенными государствами,
и вновь возникли проблемы сочетания суверенитета
Союза ССР и суверенитета его субъектов
– союзных республик. В этот период господствующей
была точка зрения, согласно которой возможно
сочетание суверенитета СССР и суверенитета
союзных республик. Главным фактором,
обуславливающим возможность такого сочетания,
объявлялась единая социалистическая
природа как Союза ССР, так и составляющих
его союзных республик. На практике союзные
республики, разумеется, никаким суверенитетом
не обладали, а когда они попробовали им
реально воспользоваться, союзное государство
распалось на отдельные суверенные государства.
Таким образом, в действительности суверенитет
союзных республик в лучшем случае носил
лишь потенциальный характер и реализовать
его субъекты Союза ССР, могли, только
воспользовавшись принадлежащем им правом
свободного выхода из состава Союза ССР.
Республики в составе Российской Федерации
правом свободного выхода из состава этой
Федерации не пользуются. Вот почему даже
теоретически они не могут рассматриваться
в качестве суверенных. Следовательно
объявление этих республик суверенными
государствами – не констатация действительного
положения вещей, а дань времени, получившему
название “парад суверенитетов”, и разного
рода политическим играм, ведущимся как
на федеральном так и региональным уровнях.
- Россия-субъект
государственного суверенитета
Как
уже отмечалось выше на основе Декларации
“О государственном суверенитете РСФСР”,
принятой 12 июня 1990 года первым съездом
народных депутатов РСФСР, субъектом
государственного суверенитета признается
Россия. По Конституции РФ 1993 года, “Суверенитет
Российской Федерации распространяется
на всю ее территорию. Конституция
Российской Федерации и федеральные
законы имеют верховенство на всей
территории Российской Федерации. Российская
Федерация обеспечивает целостность
и неприкосновенность ее территории”
(ст.4 Конституции РФ). Государственный
суверенитет России формируется по воле
единого многонационального народа, а
также по воле субъектов Российской Федерации,
самоопределившихся в Российскую Федерацию
народов (ст.5, ч.3 Конституции РФ).
Конституционная характеристика
суверенитета, закрепляя территориальное
верховенство Российской Федерации,
обязывает федеральные органы
государственной власти пресечь
любую попытку посягательства
на единство и верховенство
государства, защищать его целостность.
Данная формула подтверждается
решением Конституционного Суда
Российской Федерации от 31июля 1995
года. “По проверке конституционности
указов президента №2137 “О восстановлении
конституционной законности и
правопорядка на территории Чеченской
Республики” и №2166 “О мерах
пресечения действий незаконных
вооруженных формирований в Чеченской
республике и в зоне осетино-ингушского
конфликта” и постановления правительства
РФ №1360 от 9 декабря 1994 года. Именно
в защиту государственного суверенитета
России, национального самосохранения
чеченского народа, прав и свобод
граждан России и Чечни осуществляются
антитеррористические мероприятия
на Северном Кавказе, и ни
одно государство не вправе
указывать суверенному государству,
как оно должно реализовывать
внутренний суверенитет.
Государственный суверенитет Российской
Федерации – категория сложная
и не сводится лишь к компетенции
властных структур государства,
т.е. сумма суверенных прав
не является полным выражением
сущности суверенитета. Но комплекс
полномочий властных органов
имеет большое значение в теории
суверенитета: он представляет собой
основу реализации государственного
суверенитета. Ниже перечислены
суверенные права как неприкосновенная
сфера ведения суверенной политической
единицы, тот минимум без которого
не представляется возможным
осуществление государственного
суверенитета:
- право самостоятельного
осуществления учредительной власти;
- право формирования
и конституционного закрепления системы
высших и местных органов государственной
власти;
- право самостоятельного
осуществления всех форм государственной
деятельности (законодательной, исполнительно-распорядительной,
судебной, контрольно-надзорной и др.);
- право территориального
верховенства;
- право установления
гражданства и определения правового
статуса граждан;
- право осуществления
централизованного руководства хозяйственной,
и социально-культурной деятельностью;
- право на
политическое объединение с другими государствами
и свободного выхода из объединений.
Достаточно изъять одно из
перечисленных суверенных прав
и политическая единица потеряет
суверенный статус, перестанет быть
суверенной.
Следовательно, в Российской Федерации
носителем суверенитета является
Россия в целом, предметами
исключительного ведения которой
являются все вопросы общегосударственного
значения (ст.71 Конституции РФ); все
другие более или менее важные
вопросы создают сферу совместного
ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации
(ч.1, ст.72 Конституции РФ), т.е. не
решаются без федерального центра.
Таким образом, субъекты Российской
Федерации являются носителями
суверенных прав, но не представляют
собой суверенные политические
организмы.
Можно выделить десять важнейших
элементов конституционно-правового
статуса Российской Федерации
как суверенного федеративного
государства: 1) учредительный характер
федеральной государственной власти;
2) территориальное верховенство; 3)
федеральная конституционно-правовая
система; 4) легитимные федеральные
властные структуры; 5) федеральная
государственная собственность; 6)федеральное
гражданство; 7) единые вооруженные
силы Российской Федерации; 8) универсальная
международная правосубъектность;
9) государственный язык Российской
Федерации; 10) государственная символика.
Спорным является суждение о
наделении субъектов Федерации
“внутренним публично-властным
государственным суверенитетом”. В
соответствии со ст.73 Конституции
РФ, “вне пределов ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации
по предметам совместного ведения Российской
федерации и субъектов Российской Федерации
субъекты Российской Федерации обладают
всей полнотой государственной власти”
Но конституционный объем компетенции
субъектов Российской Федерации не может
быть описан как “суверенитет”. Речь
может идти лишь о компетенционной отчужденности,
а не о разграничении суверенитета между
федерацией и ее субъектами.
В условиях распространения государственного
суверенитета России на всей
территории страны субъекты Российской
Федерации самостоятельны и “верховны”
в пределах только своих исключительных
полномочий (ст.76 Конституции РФ), но
и этих полномочий не достаточно
для того, чтобы говорить о
суверенности в целом субъектов
Федерации. Трудно не согласиться
с Р.А. Мюллерсоном, который
полагает, что “субъекты федерации,
даже обладающие широкими полномочиями,
не являются суверенными образованиями”.
Если содержание суверенитета
свести к компетенции (что и
делается со стороны республик;
вспомним, например, известное заявление
Президента РФ Б.Н. Ельцина
“Субъекты федерации могут брать
себе столько суверенитета, сколько
смогут”), то и субъекты федерации
будут считаться суверенными.
Как уже не раз отмечали, если
не исказим суть суверенитета
(не доведем до автономии), под
суверенитетом субъектов Российской
Федерации должны подразумеваться
их возможность считаться с
федеральным центром по своему
усмотрению, их право решать любые
вопросы без какого-либо политического
ограничения по собственному
усмотрению, включая право изменения
политического статуса, оформления
в независимое государство.
Именно право на сецессию придает
субъекту Федерации суверенный
государственно-правовой статус.
Но, трудно даже гипотетически
представить, что каждый из 89 “равноправных”
субъектов Российской Федерации
может провозгласить верховенство
своих актов над федеральными,
право сецессии и другие прерогативы
государственного суверенитета. Согласно
Конституции Российской Федерации,
ни один субъект Федерации не обладает
этим правом: территория Российской Федерации
неприкосновенна (ч.3, ст.4 Конституции
РФ); “федеративное устройство Российской
Федерации основано на ее государственной
целостности, … равноправии и самоопределении
народов в Российской Федерации” (ч.3,
ст.5 Конституции РФ) (а не за ее пределами).
В этой связи совершенно неприемлемо положение
Конституции Республики Тыва 1992 года допускающее
ее право на сецессию.
Таким образом, в России с
формально-юридической точки зрения
не может быть никаких суверенных
политико-территориальных единиц, даже
если они называются республиками
(государствами) (ч.1, ст.5 Конституции
РФ). Кроме того, на конституционном
совещании в октябре 1995 года
подчеркивалось, что Конституция
Российской Федерации не зафиксировала
“суверенитет республик” (о суверенитете
других субъектов Российской
Федерации речь не шла) и
это означает окончательное отрицание
идеи о наличие внутри федеративного
государства других суверенных
государств (т.е. государств).
Следовательно, суверенной является
только Россия, а состовляющие
ее территориальные субъекты
имеют лишь комплекс исключительных
полномочий, в пределах которых
они самостоятельны.
Следует отметить, что изложенное
выше представление о сути
суверенитета Российской Федерации
в основном опирается на конституционные
нормы. Но, как об этом свидетельствует
практика, у данного вопроса есть
и другая – фактическая сторона;
как уже отмечалось выше в
виде “парада суверенитетов”
отдельных субъектов Российской
Федерации. Первой республикой,
провозгласившей о своем суверенитете
уже через неделю после принятия
Декларации “О государственном
суверенитете РСФСР” в 1990 году
была Северо-Осетинская АССР. После
президентского заявления о том,
что “субъекты федерации могут
брать себе столько суверенитета
сколько могут”, “джин суверенизации
уже был выпущен из бутылки”,
и соответственно субъекты начали
“более настойчиво добиваться
своей доли льгот у Центра”.
Практически все республики в
составе РФ (за исключением некоторых)
приняли декларации о государственном
суверенитете и устанавливающие
суверенный статус конституционные нормы,
юридическая сила которых закреплялась
на Федеральном уровне Федеративным договором.
Конституция РФ 1993 года, хотя ничего не
говорит о суверенитете республик, но
в ч.2 ст.5 определяет их “государствами”.
Следовательно зафиксированный в Федеративном
договоре “республиканский суверенитет”
не противоречит ст.5 Конституции РФ, однако
находится в прямом противоречии со ст.4
Конституции РФ.
Объективной причиной данного
конституционного “противоречия”
стало в основном социально-экономическое
и особенно политическое положение
конца 90-х годов, в соответствии
с чем в жертву достижению
“неотложных” политических целей
– спасению государственного
единства – были принесены
четкость и определенность конституционных
положений.
Одностороннее принятие отдельными
субъектами Российской Федерации
деклараций о своем государственном
суверенитете не приводит к
возникновению каких-либо конституционно-правовых
и международно-правовых результатов.
Данное само собой не рождает
факт наличия суверенитета: реально,
ни Татарстан, ни Чечня не
являются суверенными государствами
(и вообще государствами) –
никто не признавал их государственного
суверенитета.