Понятие и виды подведомственности дел об административных правонарушениях

Дела об административных правонарушениях в первой инстанции рассматриваются теми же административно-юрисдикционными органами, их должностными лицами, которым предоставлено составлять протоколы об административных правонарушениях при условии, что лицо не отрицает своей вины в совершенном им административном правонарушении.

В случае непризнания лицом своей вины в совершенном административном правонарушении дело об административном правонарушении подлежит рассмотрению мировым судьей, выступающим в качестве первой инстанции.

Пересмотр постановлений и решений, принятых административными органами и должностными лицами, а также мировыми судьями по делам об административных правонарушениях осуществляется судьями районных судов.

Считаем, что таким путем станет наиболее достижима цель оперативности по данным делам, а деятельность судебных органов будет соответствовать цели их существования, поскольку компетенция административных органов о привлечении правонарушителей к ответственности – есть механизм влияния этого органа на сферу контролируемых им общественных отношений. Деятельность суда необходима там и тогда, когда присутствует спор. В ином случае перевод подведомственности этих дел судам ничем не оправдан, поскольку вследствие такой нормы мы превращаем судебные органы из органов правосудия в орган административной юрисдикции, нарушая правовую природу разграничения компетенции исполнительной и судебной власти.

2.2. Особенности классификации подведомственности судьям арбитражных судов дел об административных правонарушениях

Необходимость рассмотрения вопроса о подведомственности (подсудности) дел вызвана, прежде всего, тем, что «подведомственность является одним из юридических условий, определяющих возникновение права на обращение в суд»20, а правильное определение подсудности конкретного дела является условием соблюдения закрепленного в части 1               ст. 47 Конституции РФ правила, согласно которому: «Никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом».

Термин «подведомственность» имеет исконно русское происхождение и означает «подвести дело под ведомство»21.  

Подведомственность    выступает    в    качестве межотраслевого института права, выполняющего функции распределительного механизма юридических дел между различными юрисдикционными органами. В юридической науке под подведомственностью понимается относимость нуждающихся в государственном властном разрешении споров о праве и других юридических дел к ведению того или иного государственного или иного органа.

По мнению В.М. Жуйкова, использование термина «подведомственность» для распределения дел между судебными подсистемами является «неточным», а с учетом того обстоятельства, что теперь все дела по спорам о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов могут по заявлениям заинтересованных лиц рассматриваться в судах, для разграничения компетенции между судами различных подсистем, было бы логичным использовать термин «подсудность». Между тем, большинство исследователей придерживаются иного мнения, согласно которому подсудность - относимость подведомственного данной ветви судебной системы дела к компетенции определенного суда. Таким образом, подведомственность дела арбитражному суду следует четко отличать от подсудности дела арбитражному суду.

Вопросы подсудности и подведомственности традиционно были предметом исследования теории арбитражно-процессуального и гражданско-процессуального права и достаточно подробно были раскрыты в рамках этих отраслей науки. Возможно, именно поэтому ученые-административисты зачастую не уделяли им пристального внимания.

Как верно отметил Л.В. Зорин, в теории административного права вопрос о подсудности дел об административных правонарушениях относится к числу практически не исследованных. Традиционное использование в производстве по делам об административных правонарушениях только понятия «подведомственность дел» можно объяснить тем, что на протяжении многих лет из множества субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, приоритет отдавался административным комиссиям при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов (ст. 194 КоАП РСФСР).

Во-первых, административные комиссии были вправе решать все дела об административных правонарушениях, за исключением отнесенных к компетенции иных органов, должностных лиц (ст. 195), во-вторых, к их ведению было отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях по наибольшему, в сравнении с другими органами, числу составов, включенных во все главы Особенной части КоАП РСФСР (ст. 199). Перераспределение с 1 июля 2002 года подведомственности дел об административных правонарушениях  в  сторону   значительного  расширения  числа составов дел, рассматриваемых судами вызвало актуальность проблематики подсудности и инстанционности.

Далее Л.В. Зорин приходит к выводу, что распределение и разграничение компетенции по рассмотрению дел об административных правонарушениях между мировыми судьями, и судьями районных, гарнизонных военных и арбитражных судов, в сочетании с предусмотренным порядком пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях в вышестоящих судебных инстанциях позволяет утверждать, что КоАП РФ закрепил не только подведомственность, но и подсудность дел об административных правонарушениях.

В его работе также отмечается, что применительно к производству по делам об административных правонарушениях можно выделить два вида подведомственности: предметная подведомственность – нормативное решение вопроса о том, какому виду органов поручено рассматривать соответствующую категорию дел, и территориальная подведомственность – нормативное решение вопроса о том, где должно рассматриваться конкретное дело об административном правонарушении. Нам представляется, что в отношении дел об административных правонарушениях, рассматриваемых арбитражными судами, термин «территориальная подведомственность» на сегодняшний день по своему содержанию совпадает с термином «подсудность».

Как отметил А.В. Иванов, совокупность признаков дела, которая позволяет определить суд, правомочный рассматривать данное дело по первой инстанции является подведомственностью. Подсудность же определяет место рассмотрения спора, то есть применительно к арбитражным судам определяет, в каком арбитражном суде субъекта Российской Федерации будет рассмотрено данное дело. Подведомственность и подсудность определяются процессуальным законодательством и не подлежат произвольному изменению22.

Итак, нами проводиться четкое различие между терминами «подведомственность» и «подсудность». Кроме того, нам необходимо учесть, что, поскольку группа дел об административных правонарушениях, рассматриваемых арбитражными судами, подразделяется на две подгруппы, правила определения подведомственности и подсудности для каждой из подгрупп могут не совпадать. Первую подгруппу составляют дела о привлечении субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности. Вторую подгруппу дел об административных правонарушениях составляют дела об оспаривании решений административных органов о привлечении субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности.

В отношении дел о привлечении субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности можно выделить несколько критериев подведомственности.  Во-первых,  это  предметный  критерий - дело об административном правонарушении должно быть прямо отнесено к подведомственности арбитражного суда федеральным законом, которым является КоАП РФ, перечень таких дел (составов) в настоящее время закреплен в части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, согласно которой судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.14, 7.24, 9.4, 9.5, 9.5.1, 14.1, 14.10 - 14.14, частями 1 и 2 статьи 14.16, частями 1, 3 и 4 статьи 14.17, статьями 14.18, 14.23, 14.27, 14.31 - 14.33, 14.36, частью 1 статьи 15.10, частями 2 и 2.1 статьи 17.14, частью 6 статьи 19.5, частями 1 и 2 статьи 19.19 КоАП РФ. Во-вторых, это субъектный критерий, поскольку арбитражный суд вправе рассматривать дело, если указанные правонарушения совершены юридическими лицами либо индивидуальными предпринимателями. Кроме этого, отдельные исследователи выделяют и третий критерий -характер правоотношений, который означает, что административное правонарушение должно быть не только совершено юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, но и связано с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности10.

По поводу первого критерия (предметного) следует отметить, что отнесение тех или иных правонарушений к подведомственности арбитражных судов находится в исключительной компетенции законодателя, закрепленный перечень не является неизменным, в него уже неоднократно вносились коррективы, и, на наш взгляд, он требует дальнейшего изменения.

Так, кризисные явления в экономике стали стимулом к внесению существенных изменений в российское законодательство¸ в том числе к принятию рада так называемых «антирейдерских» мер. В частности, с апреля 2009 года произошло значительное ужесточение административной ответственности за нарушение законодательства о хозяйственных обществах и рынке ценных бумаг («корпоративные» правонарушения).

Размеры возможных штрафов, налагаемых на организации, за подобные правонарушения теперь составляют сотни тысяч рублей, в ряде случаев они достигают миллиона рублей, в большинстве своем даже минимально возможная сумма финансовой санкции составит пятьсот тысяч рублей. К тому же значительно расширен перечень действий в корпоративной сфере, за которые предусмотрено административное наказание.

В связи с наличием второго - субъектного критерия в судебной практике имеется неразрешенный вопрос о подведомственности правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.1 КоАП РФ. С одной стороны, в соответствии с абз. 3 п.3 ст.23.1 КоАП РФ арбитражным судам подведомственны дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными        предпринимателями,        предусмотренных всеми частями ст.14.1 КоАП РФ, с другой стороны - субъектом правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.1 КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)», может быть гражданин, не имеющий статуса предпринимателя на день подачи заявления в суд и не имевший этого статуса в период совершения указанного правонарушения. Относительно данной проблемы С. Ярославцева указала, что существует судебная практика рассмотрения данной категории дел судами общей юрисдикции, согласно которой на сегодняшний день дела о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ принимаются судами общей юрисдикции к производству и рассматриваются по существу.

Полагаем, во избежание споров о подведомственности и соблюдения единообразия судебной практики необходимо издание ВАС РФ и ВС РФ соответствующего совместного разъяснения.

К настоящему времени уже неоднократно высшие судебные инстанции давали разъяснения, касающиеся вопросов разграничения подведомственности дел об административных правонарушениях между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Так, в силу некоторой неопределенности в толковании положений ч. 3 ст. 23.1 КоАП в пп. д п. 3 Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»13 было дано следующее разъяснение: «дела, указанные в абзаце третьем части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, не подсудны судьям судов общей юрисдикции и в том случае, когда по ним в соответствии со статьей 28.7 КоАП РФ проводилось административное расследование, а также когда индивидуальный предприниматель, совершивший административное правонарушение из числа названных в абзаце третьем части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, утратил статус индивидуального предпринимателя». Следует отметить, что в данном разъяснении использовано словосочетание «не подсудно», хотя по существу имеется в виду, что такие дела неподведомственны судам общей юрисдикции.

Что касается третьего критерия – а именно характера правоотношений, то диспозиции перечисленных в абзаце третьем части 3 статьи 23.1 КоАП РФ правонарушений предполагают, что они совершаются юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями именно в связи с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, поэтому примеров, когда бы он учитывался в судебной практике, не имеется. Вместе с тем, данный критерий, не следует упускать из внимания, поскольку он имеет весьма важное значение при определении подведомственности по второй подгруппе дел об административных правонарушениях.

Заключение

Подводя итоги проведенного исследования необходимо отметить следующее.

Для правильного, своевременного и справедливого рассмотрения дел об административных правонарушениях большое значение имеет решение вопроса о том, кто будет рассматривать конкретное административное дело. В связи с этим используется понятие подведомственности дел об административных правонарушениях. Институт подведомственности в правовом регулировании общественных отношений играет роль распределительного механизма, с помощью которого государство обеспечивает подключение к нему различных форм разрешения юридических дел в соответствии с характером тех общественных отношений, из которых эти дела возникают. Действие этого механизма обеспечивается путем указания в законе на определенные критерии, в зависимости от которых конкретные дела поступают на разрешение указанных в законе органов.

В рамках дискуссий о подведомственности в делах об административных правонарушениях наибольшее внимание уделяется различным основаниям ее классификаций. При этом проводятся аналогии с гражданским и арбитражным процессами, где выделены следующие критерии ее формирования:

- по органу, к ведению которого  отнесено разрешение дел (судам, административным органам и т.д.);

- по отраслевой принадлежности (подведомственность гражданских, административных, трудовых, семейных и т.п. дел);

- по норме, регулирующей подведомственность (общая (регламентируемая общими правилами) и специальная (определяемая на основании особых указаний закона) подведомственность).

Последняя, в свою очередь, подразделяется на единичную (исключительную) и множественную (которая может быть альтернативной, договорной и императивной).

Таким образом, традиционно и наиболее часто ученые выделяют два вида подведомственности: единичную (исключительную) и множественную.