Понятие и виды подведомственности дел об административных правонарушениях

Понятие и виды подведомственности дел об административных правонарушениях: предметная, территориальная, должностная, полная, усеченная (ограниченная)

 

Содержание

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Возникновение права на доступ к правосудию на стадии возбуждения гражданского судопроизводства, прежде всего, обусловлено наличием или отсутствием определенных юридических фактов, которые в науке получили название предпосылок права на обращение за судебной защитой. Именно эти юридические факты выступают в качестве непременных элементов возбуждения гражданского дела в суде первой инстанции, так как с ними законодатель связывает как наличие права на доступ к правосудию, так и возможность его реализации.

Учение об абсолютных и относительных предположениях (предпосылках) было разработано в дореволюционной русской процессуальной литературе. Само же понятие предпосылок и условий реализации права на предъявление иска ввел в процессуальный оборот              М.А. Гурвич в середине 20 века, заострив внимание на юридических последствиях отсутствия предпосылок и несоблюдении условий реализации права на предъявление иска.

Актуальность выбранной темы заключается в том, что дело может быть возбуждено только в том случае, если его рассмотрение и разрешение отнесены к компетенции суда или, как это принято называть в российском процессуальном праве, его подведомственности. Объективная необходимость существования института подведомственности состоит в том, что в любом государстве складывается система органов, наделенных правом разрешать конфликты юридического характера, и, как следствие, возникает потребность в разграничении компетенции в указанной сфере. Подведомственность является необходимым и безусловным основанием возникновения процесса по делу и рассмотрения его судом. Граница, определенная подведомственностью, считается для времени возбуждения дела твердой и определенной, поэтому она и может иметь значение предпосылки права на доступ к правосудию.

Понятию подведомственности в юридической литературе уделялось достаточно много внимания. Однако до сих пор в литературе не сложилось единого подхода к определению содержания данного правового института. В широком смысле понятие подведомственности охватывает совокупность вопросов, которые в силу закона или подзаконного правового акта должны разрешаться тем или иным органом государственной власти или местного самоуправления1. Такое понятие подведомственности во многом схоже с тем, которое было выработано в дореволюционной литературе. По сути, как таковой подведомственности в процессуальном законодательстве дореволюционного периода сформулировано не было. Однако существовал институт «ведомства», который определял круг дел, подлежащих рассмотрению в том или ином органе.

Целью настоящей работы является исследование понятия и видов подведомственности дел об административных правонарушениях.

При решении поставленных перед нами задач будет использоваться действующее законодательство, специальная юридическая литературы под редакцией таких авторов как Викута М.А., Жилина Г.А. Жуйкова В.М.,  Пучинского В.К., Треушникова М.К. и др.

 

1. Понятие и классификация подведомственности дел об административных правонарушениях

 

1.1. Понятие подведомственности по делам об административных правонарушениях

 

Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 47) закреплено право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. При судебном рассмотрении дел об административных правонарушениях, как правило, осуществляется переход из административной в судебную юрисдикцию, так как производство по делу об административном правонарушении возбуждается уполномоченным субъектом административной юрисдикции до поступления дела в суд.

При поступлении дела судье в первую очередь необходимо определить, подведомственно ли данное дело юрисдикции данного суда, проведено ли расследование дела, т.е. определить подведомственность и подсудность данного дела, исходя из того, что институты подведомственности и подсудности «организуют работу механизма распределения юридических дел между различными юрисдикционными органами». Именно эти институты позволяют реализовывать конституционные права на рассмотрение дела об административном правонарушении тем судьей и в том суде, к подсудности которого оно отнесено законом.

В вопросах подведомственности как правового института отсутствует единый подход, как в нормативных актах различных отраслей права, так и в трудах исследователей, занимающихся данной проблематикой. В последнее время, как справедливо отметил Д.Н. Бахрах, вопрос о разграничении подведомственности существенно усложнился, что связано с растущим количеством органов, управомоченных на разрешение юридических дел2, и отсутствием четкого нормативного разграничения их полномочий.

Понятие «подведомственность» в литературе в целом устоялось и определяется как:

- относимость нуждающихся в  государственно-властном разрешении споров о праве и других юридических дел к ведению определенного органа;

- свойство юридических дел, в  силу которого они подлежат  разрешению определенными юрисдикционными  органами3.

Аналогичной позиции придерживается Ю.К. Осипов, определяющий подведомственность как «круг споров о праве и иных материально-правовых вопросов индивидуального значения, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера». И.В. Панова видит в административной подведомственности часть компетенции и составную часть любой процессуальной формы, определяющую механизм относимости юридического дела (объекта) к ведению государственного (муниципального) органа4. Для административного права, равно как и для других отраслей, подведомственность чаще всего определяется тем, кто ведет (вправе решать) определенное юридическое дело5.

Приведенные положения близки по смыслу и в целом преобладают в литературе6, но, как справедливо указывает Л.В. Родина, требуют определенной корректировки. Действительно, ряд дел, подведомственных мировому судье в административном процессе, не связан конкретным спором о праве, так как зачастую юрисдикционному органу необходимо просто установить юридический факт того или иного события7. Поэтому правильнее и точнее под подведомственностью определять юридическое условие возможности рассмотрения дела, соблюдение которого позволяет юрисдикционному органу разрешить конкретное правоотношение. Право лица, заинтересованного в рассмотрении дела об административном правонарушении мировым судьей, реализуется посредством соблюдения этого условия. В свою очередь, при нарушении подведомственности рассмотреть дело невозможно.

Для правильного, своевременного и справедливого рассмотрения дел об административных правонарушениях большое значение имеет решение вопроса о том, кто будет рассматривать конкретное административное дело. В связи с этим используется понятие подведомственности дел об административных правонарушениях. Институт подведомственности в правовом регулировании общественных отношений играет роль распределительного механизма, с помощью которого государство обеспечивает подключение к нему различных форм разрешения юридических дел в соответствии с характером тех общественных отношений, из которых эти дела возникают. Действие этого механизма обеспечивается путем указания в законе на определенные критерии, в зависимости от которых конкретные дела поступают на разрешение указанных в законе органов.

Подведомственность, устанавливаемая КоАП РФ и законодательными актами субъектов РФ, представляет собой распределение (закрепление) всех дел об административных правонарушениях между органами административной юрисдикции, которые уполномочены рассматривать дела, отнесенные законом к их компетенции, и назначать физическим и юридическим лицам административные наказания8.

Для определения конкретного органа или лица, уполномоченного рассматривать конкретное дело об административном правонарушении, необходимо решить очень широкий круг вопросов: какой орган компетентен в данной сфере, к полномочиям какого должностного лица отнесен данный вопрос, где территориально должно быть рассмотрено дело и т.п.

 

1.2. Классификация подведомственности  дел об административных правонарушениях

 

В рамках дискуссий о подведомственности в делах об административных правонарушениях наибольшее внимание уделяется различным основаниям ее классификаций. При этом проводятся аналогии с гражданским и арбитражным процессами, где выделены следующие критерии ее формирования:

- по органу, к ведению которого отнесено разрешение дел (судам, административным органам и т.д.);

- по отраслевой принадлежности (подведомственность гражданских, административных, трудовых, семейных и т.п. дел);

- по норме, регулирующей подведомственность (общая (регламентируемая общими правилами) и специальная (определяемая на основании особых указаний закона) подведомственность).

Последняя, в свою очередь, подразделяется на единичную (исключительную) и множественную (которая может быть альтернативной, договорной и императивной)9.

Таким образом, традиционно и наиболее часто ученые выделяют два вида подведомственности: единичную (исключительную) и множественную. В ряде работ советского периода выделялась также условная подведомственность, т.е. подведомственность, при которой дело подлежит рассмотрению в суде только при наступлении предусмотренного законом условия. Представляется, что выделение условной подведомственности не соотносится с общей характеристикой данного института, так как возникновение, изменение или прекращение подведомственности зависит от законодательного регулирования, т.е. любой вид подведомственности уже определен нормой права.

Исключительная судебная подведомственность отличается конкретным законодательным закреплением категории дел за определенной подсистемой судебной власти. Множественная подведомственность характеризуется возможностью выбора юрисдикционного органа из нескольких возможных. В литературе выделяется договорная, альтернативная, смешанная, императивная и множественная подведомственность10. Договорная подведомственность определяется взаимным соглашением сторон. Отличие императивного варианта подведомственности заключается в рассмотрении дела несколькими юрисдикционными органами в определенной законом последовательности либо при установлении обязательного внесудебного порядка. При императивной подведомственности каждый последующий орган из числа участвующих в разрешении дела наделен правом контроля за правильностью принятых до него по этому спору другими органами решений. Альтернативная подведомственность используется по выбору лица, ищущего защиты своих прав11. Как правило, при альтернативной подведомственности заинтересованное лицо вправе обратиться к любому органу, названному в законе, по своему усмотрению. Смешанной можно назвать подведомственность, сочетающую в себе признаки, присущие другим видам подведомственности (императивной или альтернативной).

Отметим связь альтернативной подведомственности с территориальной, которая устанавливает правила рассмотрения дел об административных правонарушениях на основе принципа территориальной юрисдикции уполномоченных органов. В рамках территориальной подведомственности определяется и место рассмотрения дела (ст. 29.5 КоАП РФ). При определении территориальной подведомственности необходимо иметь в виду, что мировые судьи осуществляют свою деятельность на судебных участках (территория, на которую распространяется юрисдикция мирового судьи).

По общему правилу территориальной подведомственности дело рассматривается по месту совершения административного правонарушения, независимо от места наступления его последствий. Если правонарушение имеет длящийся характер, то территориальная подведомственность определяется по месту окончания противоправной деятельности или ее пресечения. Если правонарушение имело форму бездействия, то местом его совершения считается то место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность.

В данном случае при наличии соответствующих условий дело может быть разрешено одним из нескольких юрисдикционных органов. Так, дело может быть рассмотрено или по месту учета транспортного средства, или по месту совершения правонарушения, что зависит от усмотрения заинтересованного лица. От усмотрения органа или должностного лица также зависят вопросы альтернативной судебной подведомственности, урегулированные ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, где определено более 60 составов правонарушений, производство по которым может быть передано органом или должностным лицом, его производившим, в суд. При этом надо иметь в виду, что суд может рассматривать дела, указанные в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, при условии, что иные уполномоченные субъекты сочтут это необходимым.

И.В. Панова выделяет следующие виды подведомственности дел об административных нарушениях:

1) в зависимости от органов, к  ведению которых отнесено рассмотрение дел: линейную и функциональную власти (подчиненности), общую и специальную, постадийную;

2) по уровням - государственную; родовую; видовую; должностную; иерархическую; территориальную12.

Дискуссии о классификации видов подведомственности, как нам представляется, являются плодом «чистой» науки и не вносят требуемой системности в определяемое понятие. Как гражданину, так и правоприменителю мало что дает длинный перечень видов подведомственности, важнее ее правильное определение. Многообразие видов подведомственности не позволяет четко определить относимость конкретного дела юрисдикционному органу. Развитие административного права и процесса, законодательства в сфере деятельности юрисдикционных органов позволяет более четко определить виды подведомственности, классифицировать ее на судебную, специальную, альтернативную.

В научной литературе принято говорить о видах (уровнях) подведомственности. Так, например, Д.Н. Бахрах выделяет семь уровней подведомственности:

1) международную;

2) государственную;

3) родовую;

4) видовую;

5) иерархическую (инстанционную);