Понятие и виды подведомственности дел об административных правонарушениях

6) территориальную;

7) должностную13.

В принципе, все они подлежат определению в рамках рассмотрения дела об административном правонарушении.

Международная подведомственность определяет, дела о каких административных правонарушениях могут рассматриваться в РФ. Она установлена ст. 1.8 КоАП РФ: лицо, совершившее административное правонарушение на территории РФ, подлежит административной ответственности в соответствии с КоАП РФ или законом субъекта РФ об административных правонарушениях. Граждане РФ и постоянно проживающие в РФ лица без гражданства, совершившие административные правонарушения за пределами РФ, подлежат административной ответственности в соответствии с КоАП РФ в случаях, предусмотренных международным договором РФ.

Государственная подведомственность разграничивает полномочия Российской Федерации и субъектов в области рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности. Для ее определения следует использовать ст. ст. 1.3 и 22.1 КоАП РФ.

Родовая подведомственность связана с распределением административно-юрисдикционных полномочий между органами различных ветвей и уровней власти. В соответствии со ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются в пределах компетенции, установленной гл. 23 КоАП РФ:

1) судьями (мировыми судьями);

2) комиссиями по делам несовершеннолетних  и защите их прав;

3) федеральными органами исполнительной  власти, их учреждениями, структурными  подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

1) мировыми судьями;

2) комиссиями по делам несовершеннолетних  и защите их прав;

3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ;

4) административными комиссиями, иными  коллегиальными органами, создаваемыми  в соответствии с законами  субъектов РФ.

Таким образом, рассмотрение дел об административных правонарушениях в РФ отнесено к компетенции судебных и исполнительных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.

В отличие от правосудия, которое осуществляется только одним органом государственной власти - судом, административно-юрисдикционная деятельность реализуется значительным числом государственных и муниципальных органов (преимущественно федеральными органами исполнительной власти). Рассмотрение дел об административных правонарушениях невозможно сосредоточить в каком-либо одном органе без ущерба для основных преимуществ административного процесса, его оперативности и относительной простоты. Концентрация в одном органе полномочий по применению административных наказаний привела бы к неоправданной волоките при рассмотрении дел об административных правонарушениях, к большим затратам времени и средств.

Видовая подведомственность (для административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ) определена положениями главы 23 КоАП РФ. Эта глава КоАП РФ состоит из статей, каждая из которых конкретно указывает, дела о каких именно административных правонарушениях рассматривает определенный государственный орган.

Видовая подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, устанавливается законами этих субъектов. Нормы КоАП РФ непосредственно наделяют субъектов РФ полномочиями по созданию административных комиссий и иных коллегиальных органов, которым предоставляются полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

При определении видовой подведомственности следует иметь в виду, что КоАП РФ нередко устанавливает альтернативную подведомственность, когда конкретное дело об административном правонарушении может быть рассмотрено несколькими органами и должностными лицами. Так, например, дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 20.1 КоАП РФ «Мелкое хулиганство», может быть рассмотрено должностными лицами органов внутренних дел (ст. 23.3 КоАП РФ), а может быть передано ими для рассмотрения мировому судье (ст. 23.1 КоАП РФ).

Специфика государственного управления предопределяет частые изменения системы и структуры органов государственной исполнительной власти. В связи с этим КоАП РФ отдельно регулирует вопросы, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях в случаях упразднения, реорганизации или переименования соответствующих органов (должностей, должностных лиц).

Первым таким случаем является упразднение государственного органа (должности или должностного лица). Упразднением является юридическая ликвидация государственного органа (государственной должности). Обычно упразднение осуществляется путем принятия нормативного правового акта, которым одновременно решается вопрос о передаче полномочий упраздняемого органа или должности. Однако так происходит не всегда. До решения данного вопроса дела, которые были подведомственны упраздненному органу, рассматривают судьи. В КоАП РФ не решается вопрос о том, к юрисдикции какого именно суда в таких случаях должно относиться рассмотрение дел об административных правонарушениях. На практике вопрос этот должен решаться исходя из законодательства РФ о судебной системе, процессуального законодательства, а также с учетом положений ст. 23.1 КоАП РФ.

Вторым случаем является преобразование государственного органа или его переподчинение. Преобразованием может являться изменение организационно-правовой формы государственного органа, его слияние с другим органом, разделение и т.п. Преобразование и изменение организационной подчиненности не всегда связано с изменением функции государственного органа. Однако если это происходит, полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях возлагаются на те органы либо на тех должностных лиц, которым переданы указанные функции, но лишь до внесения изменений в КоАП РФ или закон субъекта РФ.

Третьим случаем является изменение наименования государственного органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности. Полномочия в этом случае не меняются, поэтому рассматривать дела об административных правонарушениях продолжают те же органы и должностные лица, но также лишь до внесения изменений в КоАП РФ или закон субъекта РФ.

Иерархическая подведомственность определяет, орган (структурное подразделение) какого уровня может рассмотреть конкретное дело. Должностная подведомственность указывает, к компетенции какого именно должностного лица данного органа отнесено решение данного вопроса. Иерархическая и должностная подведомственность в КоАП РФ обычно объединены - указание на уполномоченное должностное лицо одновременно определяет и иерархический уровень рассмотрения дела.

Иерархическая и должностная подведомственность дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов РФ, определяется законами этих субъектов.

Наконец, территориальная подведомственность определяет место рассмотрения дела об административном правонарушении. Для определения ее следует использовать ст. 29.5 КоАП РФ. По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. В то же время КоАП РФ устанавливает несколько исключений из этого правила:

- во-первых, по ходатайству лица, в отношении которого ведется  производство по делу об административном  правонарушении, дело может быть  рассмотрено по месту жительства  данного лица;

- во-вторых, дело об административном  правонарушении, по которому было  проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения  органа, проводившего административное  расследование;

- в-третьих, дела об административных  правонарушениях несовершеннолетних, а также об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.35, 6.10, 20.22 КоАП РФ, рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;

- в-четвертых, дело об административном правонарушении, влекущем лишение права управления транспортным средством, может быть рассмотрено по месту учета транспортного средства.

 

 

 

2. Особенности классификации подведомственности дел об административных правонарушениях в отдельных судопроизводствах

 

2.1. Конкуренция норм, закрепляющих подведомственность дел об административных правонарушениях

 

Подсудность дел об административных правонарушениях представляет собой частный случай подведомственности, которой в научной литературе уделяется внимание14, но, как представляется, недостаточное. Несмотря на наличие работ, в которых достаточно глубоко и всесторонне рассмотрены вопросы подведомственности дел об административных правонарушениях, рассматриваемых мировыми судьями15, судьями гарнизонных военных судов16, арбитражными судами17; подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных отдельными главами либо статьями КоАП РФ; порядка определения подведомственности дел об административных правонарушениях, на практике продолжаются споры, касающиеся подведомственности судам тех или иных категорий дел, что обусловлено усложнением и развитием специализации в судебной системе и недостаточно четкой и согласованной регламентацией подведомственности в действующем процессуальном законодательстве.

В частности, Ю.В. Сергеев отмечает, что с введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации четко не решены проблемы разграничения подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В результате этого в отдельных случаях на практике нарушаются правила подведомственности при разграничении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений18. Об этом же говорит и О.В. Ворочевская, констатируя, что «при толковании и применении норм, определяющих компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов, зачастую возникают серьезные проблемы, которые порождают споры о подведомственности - о том, какому суду (общей юрисдикции или арбитражному) подведомственно данное дело. Вследствие этого на практике возникают ситуации, когда и суды общей юрисдикции и арбитражные суды признают те или иные дела неподведомственными им. В результате заинтересованные лица не могут реализовать свое конституционное право на судебную защиту»19.

Но наряду с конкуренцией процессуальных норм, содержащихся в КоАП РФ, АПК РФ и ГПК РФ, законодательные погрешности содержатся и внутри ст. 23.1 КоАП РФ, что не могло не остаться без внимания представителей административно-правовой науки.

Дело в том, что в настоящее время в КоАП РФ использованы три варианта закрепления подведомственности дел об административных правонарушениях:

- исключительная подведомственность характеризуется закреплением полномочий по рассмотрению тех или иных дел об административных правонарушениях только за одним из субъектов административно-деликтных отношений: судьей или органом, должностным лицом, наделенными соответствующими государственно-властными полномочиями;

- двойная подведомственность характеризуется одновременным предоставлением полномочий по рассмотрению тех или иных дел об административных правонарушениях двум и более субъектам административно-деликтных отношений, наделенным соответствующими государственно-властными полномочиями и принадлежащим к разным ветвям власти - исполнительной и судебной;

- альтернативная подведомственность характеризуется одновременным предоставлением полномочий по рассмотрению тех или иных дел об административных правонарушениях двум и более субъектам административно-деликтных отношений, наделенным соответствующими государственно-властными полномочиями и принадлежащим к исполнительной ветви власти.

При одновременном предоставлении полномочий по рассмотрению дела об административном правонарушении двум и более субъектам (двойная и альтернативная подведомственность) правоприменителю надлежит руководствоваться принципом приоритета полномочий».

Следует согласиться с Е.В. Денисенко, что используя вариант с двойной подведомственностью, законодатель оставил открытыми ряд важных, с точки зрения правоприменителя вопросов.

Во-первых, не определено в каких именно случаях органом или должностным лицом, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, дело может быть передано на рассмотрение судье, и, следовательно, когда «приоритетная подведомственность» (первичная подведомственность) уступает место «отложенной подведомственности» (вторичной подведомственности)…

Во-вторых, не определена обязанность органа или должностного лица, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, мотивировать свое решение о передаче дела на рассмотрение судье…

В-третьих, в КоАП РФ не оговорено, а лишь предполагается, что судья не вправе отказаться от рассмотрения дела, имеющего двойную подведомственность, и полученного от органа или должностного лица, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, за исключением случаев не соблюдения территориальной подведомственности либо если дело подсудно судье суда другого вида.

В-четвертых, не установлено, что судья связан обязанностью принятия по делу решения о назначении только такого вида административного наказания, которое не может быть назначено другими субъектами административной юрисдикции…

На наш взгляд, подобные проблемы имеют место из-за отсутствия критериев разграничения подведомственности между судьями и органами административной юрисдикции, их должностными лицами.

Для устранения подобных проблем, нами предлагается следующее разграничение судебного и внесудебного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях.