Наука административного права: предмет, метод, система, источники

     Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам  многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные  с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти.

     VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.  

2.2 Система источников административного права

     Все действующие источники административного  права образуют целостную, несамоуправляемую  систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит  в основе этой совокупности, - наличие  в каждом из них действующих норм административного права.

     Известно, что нормы административного  права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных  актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов ... »²². И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП.

     В этом первая особенность СИАП, резко  отличающая ее от системы источников уголовного права.

     Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации»²³.

       В-третьих, особенность СИАП - многообразие источников.

     В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источниками административного права.

     В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства²⁴ , в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

     Пятая особенность СИАП - ее мобильность, изменчивость.

     В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

     В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы²⁵.

     Наличие большого числа источников разной юридической  силы, принятых в разное время, - объективный  факт, который отрицательно сказывается  на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему?

     Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации.

     Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России.

     Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления  этой работы:

     • повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

     • принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

     • усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации;

     • устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов - поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.

     Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативныe распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание общих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российской Газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы Центробанк, Государственный таможенный комитет и др. издают свои вестники, бюллетени.

     Акты  субъектов Федерации публикуются  в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.

     Акты  федеральных судов можно найти  в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.

     К сожалению, с публикацией источников административного права не все  обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных  органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.  

2.3 Источники права г. Москвы

    Москва обладает особым правовым  статусом: это суждение формируется  при анализе законов Российской  Федерации. В Конституции определяется  статус Москвы как города федерального значения, коих в России всего два: Москва и Санкт- Петербург. Это положение выделяет Москву в правовом плане из всех (кроме, естественно Санкт – Петербурга) городов нашей необъятной Родины.

     Следующей отличительной характеристикой положения города Москвы является установленный статус столицы. Конституция РФ и Закон РФ “О статусе столицы Российской Федерации” определяет Москву как столицу РФ.

    Но не только вышеперечисленные  факторы составляют особый правовой  статус города Москвы. Москва – самый динамично  развивающийся в экономическом, социальном, культурном и управленческом плане город. Постоянный, стабильный рост населения столицы, увеличение территории, привлечение инвестиций порождают все новые и новые отношения. Именно мегаполис с его дикими темпами развития общественных отношений, является отличным образцом для анализа.

   В этом плане Москва – яркий  пример плодотворной законотворческой  деятельности. С 1917 по 2008 г. органами  исполнительной власти и управления  города принято более ста тысяч нормативных правовых актов, затрагивающих все стороны жизнедеятельности города и граждан.²⁶

   Безусловно, стабильное развитие  города является благоприятным  фактом: улучшается качество жизни  населения, инфраструктуры города. Однако стремительное развитие, появление все новых отношений, требует правового закрепления. И это очень важная проблема.

   Источники права города Москвы  постоянно увеличивают свой массив. Вышеназванная цифра сто тысяч  нормативных актов подразумевает  под собой то, что многие из этих актов, не будучи формально отмененными, фактически утратили свою силу, пришли в противоречие с современными правовыми реалиями.

     4 августа 1998 года было подписано  распоряжение мэра Москвы “О подготовке к издании собрания действующего законодательства города Москвы”, которое по своей сути являлось огромным шагом к укреплению законности и повышению действенности законодательства г. Москвы. “Сборник действующего законодательства города Москвы” – важное средство совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности.

      Создание Сборника подразумевает  не только систематизацию (мониторинг, устранение несоответствий), но и  контроль в отношении новых  источников права в городе  Москве. Таким образом, проблема относительно огромного массива нормативных правовых актов в Москве была решена. Но к сожалению, была и остается еще одна проблема, которая сопровождает российское право, пожалуй, на всем протяжении истории. Речь идет об уровне информированности населения относительно действующего законодательства.

     Несмотря на то, что Москва- самый  развитый регион Российской Федерации,  правовая информированность населения  остается на очень низком уровне. Это ведет к тому, что какими  бы проработанными, совершенными  не были источники права, их существование не доводится до основных адресатов: москвичей. Безусловно, нормативные акты должны “оберегать” государство от противоправных деяний, исключать действия граждан по обхождению законодательства, закрывать лазейки и бреши в законе, однако, население (в данном случае Москвы) является основной единицей, которая нуждается в защите. Целью государства должно быть улучшение жизни граждан.

    Не будем ставить вопрос относительно  предоставления прав и свобод, поскольку это крайне спорная  тема. Дело в другом: государство, возможно и не должно расширять права и свободы населения, однако оно обязано уведомлять основного носителя власти об объеме прав и обязанностей, которым он обладает, о правовой обстановке в федерации, в ее субъекте.

   Мнение автора состоит в том, что если уж среди основных принципов административного права провозглашается, в соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации, создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти, то первостепенной задачей является информирование о текущем состоянии законодательства. В данном вопросе нужна не просто свобода возможности ознакомления с законом, но необходимо “принудительными” методами навязывать правовую культуру населения.