Наука административного права: предмет, метод, система, источники

     Двойственная  природа предмета регулирования и отрасли права также в том, что административное право не только устанавливает систему прав и обязанностей субъектов государственной административной деятельности, но и регулирует порядок ее осуществления, ее процедуры. В нем сосуществуют материальное административное и административно-процессуальное право.

     Предмет административного права условно  можно поделить на две такие части:

     1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, подчиненных им учреждений, строевых подразделений, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах, учреждениях, строевых подразделениях.

     2. Взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами.

     Пока  преобладали нормы первой группы, государства имели систему юридических  правил, регулирующих разделение труда  по администрированию, закрепляющих власть аппарата и обязанности граждан, иных не властных субъектов. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом.

     Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, процедуры деятельности, гарантии от административного произвола.

     Реализация  в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной  администрацией - необходимое условие превращения полицейского права в административное.

     Необходимо  обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Государственная администрация  вступает в отношения с гражданами, разнообразными организациями. Административное право, если быть точным, регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом⁴. Оно закрепляет обязанности и права всех сторон общественных отношений: и властных, и невластных субъектов. Главная составляющая предмета административного права, его ядро - система отношений государственной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права - правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно определить так: совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью⁵.

     Анализ признаков, обозначенных нами как «формирование», «властная деятельность», «государственная администрация» позволяет уяснить смысл первичного подхода к предмету административного права.

     1. Государственная административная, организующая деятельность существует  во всех сферах общественной  жизни, она велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, властную деятельность администраций предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, отношения, связанные с финансами, финансовое право. ЗАГСы действуют на основе норм семейного права, следственные аппараты МВД, ФСЕ при расследовании уголовных дел опираются на нормы уголовного и уголовно-процессуального права, система органов исполнения наказаний Минюста РФ действует на основе норм уголовно-исполнительного права и т.д. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести такое существенное уточнение: оно регулирует все отношения, возникающие в процессе функционирования государственной администрации, за исключением тех, которые закреплены другими отраслями права Российской Федерации.

     2. Административное право закрепляет систему средств исключительно административного воздействия: административное принуждение, лицензирование, регистрация. Их применение происходит в рамках властеотношений, урегулированных административно-правовыми  нормами.

       Охранительные нормы закрепляют  систему средств административного  принуждения, основания, порядок  их применения. Кто бы ни применял меры административного принуждения - государственные органы исполнительной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыбинспекции, организации казаков и т. д.) - все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права. Административное принуждение - важная часть предмета административного права.

     То  же самое, с небольшими исключениями, можно сказать и о использовании  иных средств чисто административного  воздействия: лицензирования, регистрации. Соответствующие отношения регулируются административным правом, являются частью предмета административного права. Кто бы ни занимался лицензированием, регистрацией - исполнительные органы, Банк России - они осуществляют административно-правовую деятельность. Исключения из этого общего правила немногочисленны. Например, регистрация кандидатов в депутаты избирательными комиссиями.

     3. К предмету административного  права относятся и отношения,  связанные с рассмотрением жалоб граждан во внесудебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают: в административно-правовые отношения с их авторами и между собой.

     Предмет науки играет роль первоначала в  составе любой науки, связывая ее различные части в нечто целостное, завершенное. Заслуживающим внимания является высказывание на этот счет Г.Ф. Шершеневича, который писал: "Определение  предмета науки, установление твердых границ исследуемой ею области представляется весьма важным для каждой отрасли знания. Однако в большинстве наук такт ученого заменяет точное и отчетливое представление об этих пределах. Громадная масса исследований производится в центре области, где не может быть никаких споров, и только в сравнительно редких случаях пытливость увлекает ученого к самым границам, где немедленно и возбуждаются по этому поводу пререкания".

     Обращение к проблеме предмета административно-правовой науки актуально в настоящее время по ряду причин. Распад советских управленческих структур и возникновение новых после августа 1991 г., появление понятий типа "исполнительная власть", "президентская власть", "глава администрации", "полиция", "самоуправление" и т.д. обязывают по-новому взглянуть на сложившееся понимание предмета науки. Переход к рыночной системе хозяйствования сокращает сферу административно-правового регулирования в обществе, вследствие чего резко уменьшается количество отраслевых структур управления, а это в свою очередь выводит за рамки науки тот материал, который составлял в прошлом содержание Особенной части.

     Что же следует понимать под предметом  науки административного права? В самом понятии "наука административного  права" заключен ответ на вопрос о том, каков объект изучения у данной науки. Поэтому отечественные ученые-административисты в своем большинстве однозначно отвечали на этот вопрос, полагая, что предметом данной науки является действующее административное право (Э.Н. Берендтс, А.И. Елистратов, В. Д. Сорокин).

     Однако  предмет административно-правовой науки нельзя раскрыть только через  действующее административное право. Нормативный подход не дает полного  представления о предмете науки, не может показать широты и специфики  науки административного права, обосновать ее методологию и систему. Признавая предмет науки единым, следует отметить, что в целом он складывается из трех основных частей, причем каждая из них означает часть содержания предмета. К ним относятся: административно-правовые нормы, административно-правовые категории и практика применения норм административного права.

     Первой  частью предмета науки административного  права, на которую направлено научное  познание, является действующее административное право как совокупность юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в институты и подотрасли, складываются в систему. Наряду с нормами изучаются также порождаемые ими административные правоотношения: исследуются их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений. Достоянием науки и практики стало деление административных правоотношений на вертикальные и горизонтальные, материальные и процессуальные, внутриаппаратные и внешнеорганизационные. Однако как нормы административного права, так и административные правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного представления о предмете науки административного права.

     Знакомство  только с действующим правом не может  дать истинного понимания правового  регулирования общественных отношений  в сфере государственного управления. Знание норм административного права, руководствуясь при этом принципом: "никто не может отговариваться не знанием закона", - это обязанность всех граждан России. Однако не везде, где есть знание административного законодательства, понимание отрасли права, можно говорить о науке административного права. Для науки имеют значение прежде всего те знания, которые были приобретены с целью образования её постоянного капитала. В административном праве к таким знаниям относятся категории типа "исполнительная власть", "органы исполнительной власти", "государственная служба", "государственная должность", "административное принуждение", "полицейская деятельность" и т.д. В административно-правовых категориях выражено то главное, сущностное, что характеризует административное право в его постоянном развитии и что отражает наука административного права. Именно административно-правовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее целостность, цементируют те знания, которые имеют первоочередное к науке отношение и которые образуют понимание, ведут к нему. На основе такой системы связанных и скоординированных между собой узловых категорий студенты могут не только изучать, но и понимать административное право, а ученые-административисты - формулировать научные определения, строить концепции и систематизировать материал.

     Третьей важной частью предмета науки административного  права являются практика государственного управления, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц⁶. Наука административного права изучает действующее административное законодательство, и не абстрактно - по книгам и кодексам, а в тесной связи с жизнью граждан, с работой аппарата управления. Наука должна становиться на точку зрения тех, кто реализует административно-правовые нормы, должна уметь изучать право, сравнивая его с реалиями жизни. Посредством такого сопоставления действующего права с жизнью, с бытом народа, с деятельностью органов исполнительной власти ученый- административист может выявить ненадобность тех или иных норм административного права и тем содействовать их отмене или изменению, заметить пробелы в законодательстве и указать на необходимость новых дополнительных норм, пытаться их сформулировать. Указывая на эту сторону предмета юридической науки, известный ученый-цивилист Б.Б. Черепахин писал: "Изучение практики применения норм права невозможно в отрыве от изучения самих правовых норм. Изучение и обобщение практики помогает изучению норм права и определению путей их совершенствования. Однако нельзя считать практику применения норм отдельным (самостоятельным) предметом изучения, изолированным от других элементов того же единого предмета"'.

     Все охарактеризованные элементы тесно  взаимосвязаны, поэтому система  накопляемых наукой административного права знаний отличается высокой степенью единства. Называя части-элементы предмета данной науки, важно подчеркнуть познавательную первичность административно-правовых категорий и вторичность действующего административного права. Административно-правовые нормы составляют непосредственный, сегодняшний материал науки административного права, но свой настоящий смысл эти нормы получают благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий, на которых держатся и исчезают. Нельзя понять и подвергнуть толкованию административно-правовые нормы без помощи основных управленческих категорий. Поэтому наука административного права в первую очередь должна позаботиться о разработке аппарата административно-правовых категорий, чтобы на базе этого постоянного капитала науки изучать действующие правовые нормы.

     Предмет науки административного права тесно связан и известным образом обусловлен предметом административно-правового регулирования, каковой существует в объективной действительности. Это - вид человеческих (общественных) отношений, требующий административно-правовой формы регулирования. В свою очередь правовые нормы, регулирующие эти отношения и образующие отрасль права, являются предметом познания, в процессе которого формируются знания об административном праве. Предмет административно-правового регулирования сравнительно узок, так как не выходит за границы общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Предмет познавательной деятельности широк, как широко человеческое мышление. Наука административного права изучает и действующее право, и понятийный аппарат, и практику государственного управления. Поэтому важно подчеркнуть, что предмет науки характеризуется относительной самостоятельностью и, следовательно, в конечном счете зависит от предмета правового регулирования.

     Другой  теоретический вопрос, возникающий  в связи с исследованием предмета науки, - это вопрос о соотношении  предмета и объекта науки. В философской  и юридической литературе авторы используют оба понятия, вкладывая в них фактически одно и то же содержание. Так, Г.Ф. Шершеневич в 1912 г. и Ю.М. Козлов в 1967 г. трактовали предмет и объект науки как синонимы. С подобной позицией можно согласиться, если пренебречь нюансами. В качестве объекта науки административного права выступает вся область административно-правовой действительности. Познание объекта науки предполагает обращение к необозримому множеству источников, к которым относятся и памятники административного права, и знания об административно-правовых категориях и действующих нормах, и знания о государственном управлении, полицейской деятельности, государственном контроле. Короче говоря, любые знания, в том числе библиографические, связанные с исследованием административного права зарубежных стран, а также изображающие административное право в художественных произведениях, образуют объект науки административного права⁷.