Местное самоуправление

     Анализируя  внешние проявления реализации населением права на местное самоуправление, можно выделить следующие формы  участия населения в местном  самоуправлении:

     1) местный референдум;

     2) опрос граждан, плебисцит;

     3) местные выборы (речь идет об  осуществлении как активного,  так и пассивного избирательного  права);

     4) наказы избирателей;

     5) отзыв депутата, члена выборного  органа местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления;

     6) голосование по вопросам изменения  границ муниципального образования,  преобразования муниципального  образования;

     7) собрания, сходы, конференции граждан;

     8) территориальное общественное самоуправление;

     9) массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и др.);

     10) обращение в органы местного  самоуправления;

     11) правотворческая инициатива;

     12) публичные слушания;

     13) деятельность в представительных  органах местного самоуправления;

     14) осуществление муниципальной службы;

     15) иные формы¹⁰. 

3.2. Местный референдум  как форма непосредственного  участия населения  в местном самоуправлении 

     Местный референдум — голосование по наиболее важным вопросам местного значения.

     В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 21 июля 2005 г.) местный референдум определяется как референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

     В ряде субъектов Российской Федерации местный референдум определяется как голосование граждан, проживающих в границах территории муниципального образования, по важным вопросам местного значения. Местный референдум представляет собой голосование за или против какого-то проекта нормативного акта или предлагаемого решения.

     Этим  референдум отличается от выборов, когда  избиратели голосуют за или против кандидата (списка кандидатов).

     Порядок организации и проведения местного референдума во многом похож на организацию  и проведение местных выборов — те же требования к избирателям, по таким же принципам составляются списки участников референдума, комиссии референдума, одинаковые правила действуют при проведении предвыборной агитации и т. п. Поэтому на федеральном уровне установлены единые гарантии для выборов и референдума названным выше Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹¹.

     В части 10 статьи 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется, что гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта Российской Федерации.

     Законы  о местном референдуме приняты  примерно в 80 субъектах Российской Федерации; в некоторых субъектах  Российской Федерации эти вопросы  регулируются избирательными кодексами (например, Воронежская, Белгородская области, Алтайский край).

     Федеральное законодательство регулирует только один вид референдума – обязательный. Решения, принятые на местном референдуме  в пределах его компетенции, имеют  обязательный характер для органов  и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, а также граждан. Все попытки субъектов Российской Федерации предусмотреть консультативный референдум противоречат федеральному законодательству. В таких случаях следует использовать другие термины – «опрос граждан» или «плебисцит»¹².

     В соответствии со статьей 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных  прав граждан и права на участие  в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум могут  быть вынесены только вопросы местного значения. Конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

     а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

     б) о персональном составе органов местного самоуправления;

     в) об избрании депутатов и должностных  лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности  должностных лиц, а также о  даче согласия на их назначение на должность  и освобождение от должности;

     г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

     д) о принятии чрезвычайных и срочных  мер по обеспечению здоровья и  безопасности населения.

     Установление  иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных выше, не допускается¹³.

     Для правового регулирования законодательными органами субъектов РФ вопросов, выносимых  на местный референдум, характерно несколько подходов. В законе субъекта Российской Федерации о местном референдуме:

     - закрепляется, что на местный  референдум могут быть вынесены  вопросы местного значения, находящиеся  в ведении органов местного  самоуправления и непосредственно  затрагивающие интересы населения;

     - закрепляется, что на местный  референдум могут выноситься вопросы в соответствии с приведенным перечнем. Такой перечень может включать: принятие и изменение устава муниципального образования; структуру органов местного самоуправления; установление и изменение границ муниципального образования; использование земель на территории муниципального образования; строительство промышленных объектов; обсуждение возможности строительства и запрещение эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде; планы и программы развития территории; необходимость введения местных налогов и сборов; изменение профиля объектов и предприятий муниципальной собственности;

     - обозначен перечень вопросов, которые  не могут выноситься на местный  референдум.

     В местном референдуме имеют право  участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании¹⁴.

     Организация и проведение местного референдума включают несколько стадий, которые можно объединить в следующие этапы:

     1-й  этап. Инициатива. С инициативой  о проведении местного референдума  могут выступить:

     1) граждане Российской Федерации,  имеющие право на участие в  местном референдуме;

     2) избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

     3) совместно представительный орган  муниципального образования и глава местной администрации.

     Граждане, избирательные объединения, иные общественные объединения, выступившие с инициативой  о проведении местного референдума, обязаны в поддержку данной инициативы собрать подписи, количество которых  устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.

     Инициатива  проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

     Инициатива  проведения референдума, выдвинутая совместно  представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

     2-й  этап. Назначение местного референдума.  Представительный орган муниципального  образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.

     В случае если местный референдум не назначен представительным органом  муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом, местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.

     Референдум  не назначается и не проводится в  условиях военного или чрезвычайного  положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой  предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

     Представительный  орган местного самоуправления вправе отказать в назначении референдума  только в случае нарушения при  выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение местного референдума.

     Законом субъекта Российской Федерации, уставом  муниципального образования может  быть установлен срок, в течение  которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.

     3-й  этап. Подготовка к голосованию.  Регистрации (учету) подлежат  все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. Основанием для регистрации (учета) участников референдума является факт нахождения места жительства гражданина Российской Федерации в границах территории муниципального образования. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума осуществляется главой муниципального образования. Списки участников референдума составляются на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) участников референдума.

     Для проведения голосования и подсчета голосов участников референдума  образуются участки референдума. Участки  референдума образуются по согласованию с комиссиями главой муниципального образования из расчета не более чем 3000 участников референдума на каждом участке. Участки референдума образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования.

     При проведении местного референдума избирательные  комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные  комиссии действуют в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий, осуществляющих формирование избирательных комиссий.

     4-й  этап. Реализация инициативы проведения референдума. Каждый гражданин или группа граждан, имеющие право на участие в местном референдуме, могут образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 10 человек. Инициатором проведения референдума может также выступить избирательное объединение, зарегистрированное в органе юстиции того уровня, на котором предлагается провести референдум, или более высокого уровня. В этом случае руководящий орган избирательного объединения либо руководящий орган его местного отделения, местной организации выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума независимо от своей численности.