Конституционное развитие Японии

Премьер-министр руководит  работой Кабинета министров, координи-рует функции остальных членов правительства и направляет их деятельно-сть. Конституция предоставляет ему особые полномочия и отводит более половины содержания главы о правительстве.

Премьер-министр как  глава Кабинета и в силу права  назначать и сме-щать министров имеет возможность поддерживать единство в Кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени Кабинета в Парламент. Он также регулирует разногласия между членами Кабинета. 
Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируют писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются консенсусом, а не голосованием [6, c. 201].

В сфере управления государственным  аппаратом, а также исполнения положений Конституции, законодательных актов и собственных решений у японского правительства имеется достаточно много нерешенных проблем. Прежде всего это проблемы исполнительской дисциплины и эффективности управления. Не случайно поэтому последние избирательные кампании проходили под лозунгом административной реформы и сокращения административных структур. Готовится пересмотр Закона о Кабинете министров с целью расширения полномочий Премьер-министра, в том числе установления права Премьер-министра на личную инициативу в определении принципиального политического курса и внедрения принципа принятия решений Кабинета министров большинством голосов его членов, а не консенсусом. Предлагается расширить и укрепить аппарат помощников Премьер-министра, чтобы фактически образовать его собственный "мозговой центр", а также преобразовать канцелярию Премьер-министра в канцелярию Кабинета министров, оставив ее в подчинении Премьер-министра. В канцелярию Кабинета министров предлагается включить государственный комитет общественной безопасности (общее руководство полицией, морской охраной, наркологическим надзором), управление финансового надзора, управление императорского двора, а также управление обороны. Для обеспечения успешной работы Кабинета министров в целом, возможно сохранение в составе Канцелярии кабинета министров секретариата. 
Во главе каждого министерства находятся министр и два его заместителя — парламентский (член Парламента, который уходит в отставку вместе с министром) и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров (именно эти заместители министров сохраняют преемственность политики и руководства).

Внутренняя организация  министерств включает бюро (директораты), подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии (по типу американских административных комиссий и управлений), а также консультативные комиссии для изучения, разработки назревающих проблем и информирования правительства. Они играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата. 
Японские министры, как правило, не являются специалистами и потому целиком зависят от компетентности своих подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к Закону о Кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или иного ведомства, что делает ротацию министров более естественной. Реально аппаратом мини-стерства руководит административный заместитель министра — профессио-нальный чиновник со специальным образованием [6, c. 202].

Министр — прежде всего  представитель правящей партии, который  в своей деятельности руководствуется  чаще всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламентских  фракций и вынужден большую часть  времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту — около года. Это, впрочем, не означает, что освобожденный от должности министр не возглавит вскоре другое министерство, а возможно, и это же. Частая сменяемость не позволяет министрам вникнуть в дела министерства, а высшие чиновники по этой причине не спешат вводить их в курс дела. Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны Премьер-министра, но такое вмешательство — отступление от общепринятых норм.

Будучи членом Парламента, министр не должен забывать своих  из-бирателей.

В Японии структура правительственного аппарата состоит из трех взаимосвязанных  звеньев: карьерного чиновничества; полуправительствен-ных корпораций, выполняющих некоторые функции государственного управления и координации деятельности различных звеньев исполнительной власти, и персонала вспомогательных государственных органов.

Отличительные особенности  японской публичной службы состоят  в том, что:

1) в категорию государственных  служащих здесь принято включать не только работников государственного аппарата, но также и лиц, работающих на предприятиях, принадлежащих государству (служащих государственных железных дорог, работников телевидения, муниципальных школ);

2) по численности государственных служащих Япония уступает странам Западной Европы или США. Эта численность составляет лишь 40% от численности государственных служащих Великобритании и 50% — в ФРГ;

3) система пожизненного  найма государственных служащих  практи-чески исключает межведомственную мобильность и ротацию кадров и позво-ляет иметь незначительный по численности персонал государственных служащих всех трех категорий.

Несмотря на то, что  по сравнению с другими государствами  в Японии имеется относительно компактный государственный аппарат, правительст-венная реформа затронула и его.

В послевоенный период в  Японии начала создаваться широкая  сеть консультативных органов, которые  в своей работе опираются на помощь предпринимательских, академических, профсоюзных кругов; консультиру-ются с представителями Парламента и служащими государственного аппа-рата. При помощи этих органов правительство имеет возможность получать дополнительную информацию помимо официальных каналов, проверять объективность информации, поступающей по официальным каналам, прово-дить независимые экспертизы, исследования и в конечном итоге получать лучшую возможность контроля бюрократического аппарата.

Вспомогательные органы при правительстве Японии развиваются  быстрыми темпами. Тем не менее, значение неправительственных консуль-тативных органов в процессе формирования государственной политики Японии не идет ни в какое сравнение с той ролью, которую подобные органы играют, например в США [7, c. 349].

В целом же система  вспомогательных органов имеет  достаточно отлаженную структуру. Органы, создаваемые при министерствах и ведом-ствах, позволяют координировать и контролировать работу различных депар-таментов и отделов внутри ведомства, готовить согласованные и сбалан-сированные проекты документов, поддерживать тесные контакты с другими заинтересованными ведомствами и соответствующими комиссиями парла-мента. Сведения об их количестве в различных источниках достаточно противоречивые. При Кабинете министров действуют секретариат, законо-дательное бюро, совет по делам персонала, совет национальной обороны, а также канцелярия Премьер-министра, по правам приравненная к министер-ству. Они занимаются подготовкой важнейших вопросов государственной деятельности.

Среди органов, подчиненных  Кабинету, важнейшие — административ-ные советы (всего 9) и специализированные комитеты (всего 23).

Административные советы действуют главным образом в  таких сферах управления, где требуется  высокая степень подготовки или  где необходимо согласовывать противоречивые интересы (например, совет по соблюдению правил деловой жизни, совет по урегулированию вопросов землепользова-ния). Специализированные комитеты занимаются вопросами, разрешение которых имеет более широкий характер и выходит за пределы компетенции какого-то одного министерства. Все вышеуказанные органы подчиняются Премьер-министру.

Помимо вспомогательных  органов, создаваемых при органах  испол-нительной власти, в Японии также существует разветвленная сеть так называемых "персональных консультативных органов", которые подчинены непосредственно руководителям, прежде всего министрам и Премьер-ми-нистру. Юридически эти органы отличаются тем, что учреждаются не Парламентом, а Кабинетом министров. Они ориентированы на интересы конкретного политика.

4. Система судебной  власти

Конституция Японии в  части первой ст. 76 провозгласила, что вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду и таким судам низ-ших инстанций, какие будут учреждены законом. Принцип осуществления правосудия только судом имел для послевоенной Японии особо важное значение, так как означал упразднение произвола тех административных трибуналов, которые действовали в этой стране ранее. Боязнь произвола и желание иметь нормальную судебную систему были настолько сильны, что во второй части указанной статьи Конституции было запрещено учреждать какие бы то ни было особые суды и установлено, что административные органы не могут осуществлять судебную власть с правом вынесения окончательного решения.

Все судьи независимы и связаны только Конституцией и  законами; они действуют, следуя голосу своей совести (часть третья ст. 76). Данный принцип служит дополнительной гарантией объективности судей при выполнении служебных обязанностей. Равно как и принцип несменяемости, получивший выражение в ст. 78, согласно которой судьи не могут быть освобождены от должности без публичного разбирательства в порядке импичмента, за исключением тех случаев, когда судья в судебном порядке объявлен умственно или физически неспособным исполнять свои обязан-ности. Административные органы не могут применять к судьям дисципли-нарные взыскания. К числу конституционных гарантий независимости относится принцип, согласно которому размер вознаграждения судей не может быть уменьшен в период их пребывания в должности (часть шестая ст. 79, часть вторая ст. 80) [7, c. 350].

Заседатели в японском судопроизводстве не участвуют.

Конституция также гарантирует  публичность судебных действий: разбирательство  дел в судах и объявление решений  производится в открытых заседаниях. Однако если суд единогласно решает, что гласность представляет опасность для публичного порядка или морали, разбирательство может вестись при закрытых дверях. Таким образом, для проведения закрытого судебного законодательства необходимо обязательное сочетание двух обстоятельств: установление наличия опасности публичного судебного разбирательства для публичного порядка или морали и единогласного голосования по этому вопросу всех судей. При этом дела о политических преступлениях, о преступлениях, связанных с печатью, или дела, в которых затрагиваются права граждан, гарантированные главой III Конституции, ни при каких обстоятельствах не могут рассматриваться при закрытых дверях. 
В конце 1990 г. был отмечен 100-летний юбилей рождения современной юстиции в Японии. Возглавляет судебную систему Японии Верховный суд, который состоит из главного судьи и 14 судей, назначаемых Кабинетом министров. Это суд высшей инстанции, который полномочен решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или другого официального акта. Главный судья Верховного суда назначается Импера-тором по представлению Кабинета. Выше мы уже обращали внимание на такую особенность статуса членов Верховного суда Японии, как пересмотр назначения их народом при проведении первых после данного назначения всеобщих выборов в Палату представителей и повторный пересмотр — при проведении первых выборов в Палату представителей по прошествии 10 лет; эта процедура повторяется в дальнейшем в таком же порядке. Если большинство избирателей выскажется за смещение какого-либо судьи, то он смещается немедленно (ст. 79, 81 Конституции).

Народному пересмотру в  ходе всеобщих парламентских выборов  обычно подлежат кандидатуры более 6 судей.

Наиболее распространенный способ прекращения полномочий, преду-смотренный для членов Верховного суда Конституцией и Законом о Верховном суде, — уход в отставку по достижении 70-летнего возраста. Поскольку большинство членов Верховного суда на момент их назначения на должность имеют возраст более 60 лет, то продолжительность их карьеры в этом качестве редко превышает десятилетие.

Компетенция Верховного суда распространяется на всю территорию страны и условно может быть разделена  на три основные сферы: рассмот-рение гражданских, уголовных и административных дел; судебное управле-ние; осуществление конституционного контроля.

Высший судебный орган Японии является последней инстанцией для рассмотрения всех гражданских, уголовных и административных дел. Суд окончательно разрешает по второй инстанции дела о преступлениях против государства, а по третьей инстанции — остальные уголовные и гражданские дела. При этом простые дела рассматриваются членами любого из трех отделений [7, c. 351].

Верховный суд также  осуществляет определенные полномочия судеб-ного управления в соответствии с традициями судебного централизма данной страны. В этом качестве он обобщает судебную практику, издает руково-дящие указания для нижестоящих судов, а также положения о прокуратуре при судах, акты о судебной дисциплине и об управлении судами (акты, имеющие административный характер). Он наделен также властью устанав-ливать правила процедуры судопроизводства, работы адвокатов, внутреннего распорядка в судах, а также правила управления судебными делами.

Важную административную роль в управлении судебной системой играет генеральный секретариат  Верховного суда. При Верховном суде действуют на постоянной основе юридические курсы, имеющие исклю-чительно большое значение для подготовки кадров не только для судебных, но и для других юридических органов.

Решения, касающиеся принципиальных положений руководящих ука-заний и других важных вопросов управления, принимаются особой колле-гией, состоящей из членов Верховного суда и других высших судов Японии. При этом Верховный суд может делегировать судам низших инстанций право устанавливать правила своей процедуры.

Суд осуществляет свою работу в полном составе (кворум 9 членов) под председательством главного судьи или в составе отделений (имеется три отделения по пять судей в каждом, кворум составляют 3 члена). Решения суда и особые мнения отдельных судей публикуются. Эта практика основана на англосаксонской системе права, но не соблюдается нижестоящими судами.