Канадский федерализм: правовые концепции и зарубежная практика

     Концепция Трюдо: права личности и федерализм. В ответ на подъем квебекского национализма и победы Партии Квебека на выборах 1976 г., либеральное правительство во главе с Пьером Трюдо постаралось раз и навсегда разрешить проблему несовпадающих идентичностей, провозгласив идею национальной интеграции, которая должна была стать превыше местных интересов и лечь в основу канадского гражданства. Это, несомненно, была самая мощная централистская концепция, когда-либо сформулированная в Канаде. Основной заслугой Трюдо в усилении единства нации была Хартия Прав и Свобод, которая гарантировала равноправие гражданам Канады независимо от их местоположения. Кроме того, и вопреки основным рекомендациям Комиссии ББ, Трюдо назвал Канаду «мультикультурной страной с двуязычной структурой» – ни одна из провинций Канады не может представлять интересы особой этнической или культурной группы. Хотя Трюдо признал, что Канада является дуалистическим государством в социологическом смысле, он не считал это основанием для передачи полномочий провинциям или наделения Квебека асимметричными институтами. Действительно, двойственность позиции Федерального правительства представлена в Докладе Особой Комиссии по Единству Канады: Канада, с точки зрения Федерального правительства, является лингвистически двойственным федеративным государством, состоящим из двух обществ – франкоязычного и англоязычного, которые географически не привязаны к границам провинций. Поэтому Федеральное правительство полагает, что эта лингвистическая дуальность должна быть более полно отражена в центральных политических институтах Канады, федеральной политике и программах. По сути, поддерживая концепцию федерализма, основанную на главенстве прав личности, мультикультурализме и пан-канадском билингвизме (с точки зрения доступности Федерального правительства и образовательных прав языкового меньшинства), Трюдо стремился усилить гражданский компонент канадской идентичности, ограничивая возможность неодинакового отношения к гражданам разных провинций. Так, в основе этой концепции канадского федерализма лежали принципы универсальности либерального индивидуализма. Как показывают Карти и Ворд, в то или иное время большинство провинций представляло нацию как совокупность ее провинций или регионов. Но все такие заявления, основанные на том, что нации состоят из культур, регионов или провинций, отрицали основополагающий принцип либеральной демократии: все граждане в отдельности и на равных составляют политическое сообщество.

     Хартия  Прав формально признавала нетерриториальные  группы, такие как женщины, разные культурные группы и инвалиды, но определяла Канаду как политическое сообщество для всех канадцев с Центральным правительством, которое было бы гарантом равенства всех граждан. Компромисс, согласно которому Канада представляла собой договор между территориальными группами, был отвергнут – канадское гражданство должно было стать превыше территориальных привязанностей. Трюдо даже выступил с предложением одностороннего конституционного пересмотра без согласия провинций, обращаясь непосредственно к людям на референдуме. В ответ на заявления Квебека о том, что Центральное правительство отказывается от изначального положения, согласно которому для конституционного изменения необходимо согласие провинций, Трюдо подчеркнул символическую национальную роль Федерального правительства, утверждая, что федеральные члены парламента в полной мере представляют интересы Квебека. Критики этого подхода, особенно в Квебеке, считают, что общеканадская Хартия противоречит основам федерализма с его вниманием к разнообразию. Так ограничивается возможность Квебека в определении своей собственной языковой политики, основного компонента его национальных устремлений. Развитие в этом направлении означает отказ от основных федеративных положений о том, что субъекты федерации имеют полную свободу действий в своей юрисдикции. Действительно, Квебек не согласился с концепцией Трюдо и до сих пор не подписал конституцию 1982 г.

     Концепция Трюдо была подкреплена представлением о Канаде, в которой права личности стоят на первом месте. Канадский  федерализм сегодня содержит элемент  нетерриториальной политической идентичности, которая является прямым результатом инициатив Трюдо. Это своего рода «водораздел» в канадском федерализме: государство все чаще характеризуется как совокупность групп и личностей, права которых защищают центральные институты, в отличие от вышеизложенных традиционных концепций дуализма и договора провинций. Хартия предполагает, что дальнейшие изменения канадского федерализма должны происходить с учетом того, что любое ущемление «равноправия» на всей территории Канады подрывает основы ее самосознания как политического сообщества. Эту тенденцию описал Алан Кэрнс. Оценивая роль Хартии Прав и Свобод в построении единого канадского сообщества, он утверждает, что она «усиливает национальное единство, уменьшает значение разногласий между центром и провинциями, и определяет федерализм не с позиций территориализма, а с позиции прав личности».

     Неконституционное обновление. В условиях консолидации канадского политического сообщества при помощи вышеописанных инструментов и принимая во внимание неудачу двух попыток конституционного обновления конца 80-х – начала 90-х гг. прошлого века, концепция централизации появилось под видом «неконституционного» обновления. Самый яркий пример этого подхода – Соглашение о Социальном Союзе, подписанное в 1999 г. всеми провинциями, кроме Квебека. Подразумевалось, что в Соглашении заложена схема управления социальной политикой, которая поможет избежать ошибок, как результата конкуренции между правительствами провинций. Межправительственные отношения во всех областях социальной политики должны были управляться в соответствии с этим Соглашением. Ключевым централизующим моментом Соглашения стало установление «национальных стандартов» в социальных программах, а также признание расходных полномочий Федерального правительства в областях юрисдикции провинций. Кроме того, Соглашение позволяет Федеральному правительству проводить единую общенациональную программу в областях компетенции провинций, если большинство провинций согласно на это. Вопросы, которые когда-то считались фундаментальными для определения легитимности федерации в Канаде, теперь рассматриваются просто как административные вопросы.

     Централизующий  характер Соглашения также проявился  в его формулировках. Под заголовком «Удовлетворяя потребности всех канадцев» принимается политика, проводимая по всей территории Канады. Цитата: «Работать в сотрудничестве с гражданами, семьями, общинами, добровольческими организациями, представителями деловых кругов и трудовых союзов и гарантировать каждому жителю Канады возможность участвовать в социальной политике и программах».

     Утверждается, что политика является продуктом  консультаций с широким кругом заинтересованных групп – от провинций до местных  и международных неправительственных  организаций. Скрытый смысл такого подхода заключается в том, что так можно регулировать деятельность сил, которые потенциально могут встать на пути Центрального правительства в изменяющейся ситуации. Социальная политика от территориальных общин переместилась в третью плоскость во имя «вовлечения граждан» и большей эффективности Центрального правительства. Алан Гэгнон так описывает централизующий характер Соглашения с позиций Квебека: «Центральное правительство закладывает краеугольные камни социального союза так, как оно это понимает, продвигая несколько нефедеративных принципов, включая единообразие программ, неучастие провинций в разработке социальных проектов и прямое сотрудничество с социальными партнерам (граждане, семьи, общины, добровольческие организации, деловые круги, трудовые союзы, и т.д.), и не принимает во внимание юрисдикцию провинций… Оттава надеется расширить понятие социального партнерства так, чтобы оно подразумевало партнеров, с которыми легче иметь дело, потому что они не отвечают перед гражданами, в отличие от избранных правительств провинций».

     Общая панорама отличающихся концепций канадского федерализма определяется продолжающимися  культурно-идеологическими разногласиями  относительно специфики Квебека, осознанием территориальной идентичности коренных народов, общенациональной идентичности Канады, за исключением Квебека, и региональными разногласиями относительно представительских институтов Центрального правительства. Кроме того, сохраняется напряженность, связанная с разделением полномочий, особенно в связи с вмешательством Федерального правительства в полномочия провинций. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Взаимоотношения федерального центра и провинций на современном этапе.

      Отношения между федерацией и провинциями  развивались в течение многих лет одновременно с постепенной  децентрализацией. Политический аналитик Рэнд Дик назвал конфедерацию в эпоху Макдональда (с 1867 по 1873 и с 1878 по 1891) «псевдоконфедерацией». Это означает, что политическая и судебная элита XIX века считала, что Конституция Канады даёт федеральному парламенту расширенные полномочия и что провинции подчиняются Оттаве. Частое применение правительством Макдональда права отказа и резервирования укрепило преобладание федерального правительства в тот период. С избранием Уилфрида Лорье началась новая фаза конфедерации, которую Дик называет «классическим федерализмом». Эта фаза отличается более равными отношениями между федеральным и провинциальными правительствами, когда Судебный комитет Тайного совета решал споры в пользу последних. Федеральное правительство также позволило упразднить своё право на отказ и резервирование. Этот стиль управления сохранялся и в первые годы нахождения у власти премьер-министра Уильяма Лайона Макензи Кинга (а в 1930-х законы Альберты уже не одобрялись).

     За  время двух мировых войн Оттава значительно увеличила свои полномочия. Это было осуществлено при помощи Закона о военных мерах и было конституционно обосновано положением о мире, порядке и добром управлении. В ходе Первой мировой войны федеральный парламент расширил свои полномочия по налогообложению, введя подоходный налог, а в ходе Второй мировой войны федеральное правительство убедило провинции передать в ведение Оттавы пособия по безработице. По окончании Второй мировой войны подобного объединения или взаимодействия федерального и провинциального уровней, как в Канаде, не было нигде в мире. Это было связано с воплощением принципа социального государства, созданием системы здравоохранения (канадское правительство издавало законы, чтобы гарантировать сопоставимое качество услуг всему канадскому населению), тесными отношениями федеральных и провинциальных полномочий в некоторых сферах и возможностью федерального правительства сохранить за собой контроль, которым оно обладало в ходе Второй мировой войны. Именно в связи с этой системой федеральное правительство стало проводить и кейнсианскую экономическую политику. Этот период был также отмечен несколькими встречами федерального премьер-министра с его провинциальными коллегами. После тихой революции в Квебеке в 1960 степень административной децентрализации в Канаде повысилась, при этом Квебек стал часто отказываться от важных федеральных инициатив, таких как Канадская пенсионная программа (Квебек создал свой собственный пенсионный режим под руководством Пенсионного управления Квебека). Когда федеральное правительство под руководством премьер-министра Пьера Эллиота Трюдо перешло к идейной централизации, Канада вошла в фазу «конфликтного федерализма», продолжавшуюся с 1970 по 1984. Национальная энергетическая программа увеличила недовольство федеральным правительством в Альберте; федеральное правительство также было втянуто в споры о нефти с Ньюфаундлендом и Саскачеваном. (Эти споры прекратились после добавления в Конституционный акт 1867 статьи 92 А при принятии Конституционного акта 1982; эта новая статья предоставила провинциям расширенные полномочия в сфере природных ресурсов).

     Канада  – это первая в истории страна, которая обрела федеративное устройство не будучи суверенным государством. Бывшие английские колонии, ставшие провинциями  – Онтарио, Квебек, Новая Шотландия и Нью-Брансуик, договорились о союзе. Федерализация страны указывала на сильное влияние американской модели государственности. Вместе с тем в Канаде продолжали действовать статуты, правовые обычаи и судебные прецеденты Великобритании.

     Сменявшие друг друга федеральные правительства разрабатывли стратегию противодействия расширению провинциальных полномочий. Но должной настойчивости в реализации этой стратегии центр долго не проявлял. После победы федералистов на квебекском референдуме 1980 года, центр в одностороннем порядке приступил к действиям, прежние обещания о передаче провинциальному уровню власти ряда полномочий были сняты. Центр добился согласия с англоязычными провинциями. Стороны сняли положение о компенсации провинциям, не участвующим в федерально-провинциальных программах, но сохранили право провинций на такое неучастие. Провинции отказались от идеи создания Конституционного суда. Идею реформы Верховного суда стороны согласились передать на последующее  судов и федерально-провинциальных конференций. Модифицирован порядок изменения конституции центром и двумя третями провинций, в которых проживает не менее половины населения страны. Эти и другие положения вошли в Конституционный акт 1982 года, ставший частью обновленной конституции федерации.

     На  сегодняшний день права вето каждой провинции более не существует. Четче распределены полномочия центра и провинций. Провинции получили дополнительные социальные и культурные полномочия, а федерация – экономические⁸.

     Канадский федералиизм — одна из трёх основ канадского конституционного правопорядка наряду с ответственным правительством и Канадской хартией прав и свобод. В Канаде существует две различных ступени политической власти: центральный (федеральный) канадский парламент и десять провинциальных законодательных собраний. Каждая ступень законодательных органов независима в рамках своих определённых полномочий, а некоторые полномочия относятся к обеим ступеням (напр. сельское хозяйство и иммиграция). В этом отношении Канада отличается от своей бывшей метрополии — Соединённого королевства,— в которой на момент образования Канадской конфедерации подобной системы не существовало.

     Федеративная  природа канадской конституции  была реакцией на различие приморских колоний и провинции Канада, особенно заметное между франкоязычными жителями Нижней Канады (Квебека) и англоязычными жителями Верхней Канады (Онтарио). Считалось, что федерализм необходим для сосуществования франкоязычного и англоязычного сообществ, хотя Джон А. Макдональд, в 1867 ставший первым премьер-министром Канады, сначала выступал против федеративного образа правления.

     Разделение  полномочий между федеральным и  провинциальными правительствами  было закреплено в Акте о Британской Северной Америке 1867 (теперь Конституционный  акт 1867), который вместе с поправками к Актам о Британской Северной Америке и Конституционным актом 1982 образует Конституцию Канады.