Канадский федерализм: правовые концепции и зарубежная практика

На первый взгляд, по своим основным институциональным  и юридическим характеристикам  канадский федерализм похож на другие федерации. Согласно сравнительному исследованию Рональда Уоттса, самоуправление и совместное управление в федерации осуществляется через распределение полномочий в соответствии с конституцией. Центральное правительство решает вопросы, единые для всех субъектов, а правительства субъектов отвечают за местную автономию. Федеральные системы должны состоять по крайней мере из двух уровней правительства, каждое из которых политически легитимно и имеет независимый источник дохода. Существует конституция и правила внесения поправок в конституцию, а также судебный контроль для разрешения конфликтов, относящихся к разделению полномочий. Однако этот подход дает слабое представление о том, как на деле функционируют федерации – в чем причина конфликтов, насколько необходимо единство и так далее – главным образом потому, что упускает из вида политические процессы и социальные особенности.

     На  сегодняшний день не существует согласия по вопросу о принципах основания  канадской федеративной системы. Несмотря на то, что разделение полномочий четко зафиксировано, продолжаются споры о принципах, на которых был принят федерализм. Кроме того, события показывают, что не существует согласия в вопросе о великих идеях, составляющих основу легитимности канадского федерализма. Об этом свидетельствуют и существующие напряженные отношения между всеми группами, претендующими на идентичность. В конце концов, федерализм невозможно оценить вне конкретного политического контекста. Франц Ньюман даже пришел к заключению, что бесполезно давать оценку федеративных систем в целом – федерализм может быть хорошим, плохим или нейтральным в зависимости от специфических обстоятельств и позиций основных участников. За время существования федеративной системы в Канаде было дано несколько разных ее интерпретаций.  

1.1 Концепции Децентрализации.

Теория  «Договора». Это понятие относится к классической теории федерализма и подразумевает что Канада, как государство, была создана провинциями. Теоретически это подразумевает, что каждая провинция была суверенна в своей юрисдикции. Иначе говоря, само существование федеративного режима считалось результатом договора между ранее существовавшими государствами. Согласно этой концепции федерализма, первый уровень представительства граждан – правительства провинций. Одним из первых эту концепцию истолковал судья Томас Жан Жак Лоранжер вскоре после образования Конфедерации в 1867 г. Взгляды судьи Лоранжера были изложены в докладе Королевской Комиссии по коренным народам в 1993 г. В основном они сводятся к следующему: конфедерация британских провинций стала результатом заключения договора между провинциями и Великобританией; после образования федеративного союза провинции сохранили свою корпоративную идентичность, прежние конституции и все законодательные полномочия без изменения. Часть этих полномочий была передана федеральному парламенту, чтобы он осуществлял их в общих интересах всех областей. Полномочия, которые не были переданы, остались за провинциальными законодательными органами, которые продолжали действовать в пределах своей юрисдикции и согласно своим конституциям, в несколько измененных формах согласно федеративному договору. Полномочия провинций вовсе не были переданы им Федеральным правительством, но представляли собой оставшуюся часть их прежних колониальных полномочий. Федеральное правительство было создано провинциями и явилось результатом их объединения и заключенного ими договора. Рассматривая период от момента образования Конфедерации до 1921 г., Рамсей Кук утверждает, что теория договора в ее самой ранней и устойчивой формулировке, всегда включала две версии: версию договора между двумя культурными группами и версию договора между провинциями. В Квебеке осознали важность проведения такого различия намного позже, так как в «момент рождения» федерализма это была одна из сторон, заключающих соглашение, независимо от ее определения как провинции или культурной группы. Такой подход предполагал, что никакие изменения в распределении полномочий между центром и провинциями не могут производиться без согласия провинций. 

Франко-канадская интеллигенция уже тогда начинала рассматривать автономию провинций и определение культурной группы в качестве движущих сил федерализма. Идея федерализма заслуживала доверия, так как не нарушала провинциальную и культурную автономию. Квебек придерживается такой позиции до сегодняшнего дня – некоторые изменения касаются только степени автономии, которую разные представители квебекской элиты требуют от центрального правительства. Все квебекские правительства, независимо от своего партийного состава, всегда считали первоначальное распределение полномочий минимальным условием своего членства в федеративной структуре. Сторонников провинциальной автономии поддерживал Судебный Комитет Тайного Совета (СКТС) Великобритании, который толковал общее положение «Закона о мире, порядке и хорошем управлении в Канаде» Британского Североамериканского Акта 1867 г. как чрезвычайные полномочия центрального правительства, решал споры о собственности и гражданских правах в основном в пользу провинций и предложил ограничить компетенцию Федерального правительства в сфере торговли и коммерции. Как отмечает Стевенсон СКТС: «…Существенно изменил характер федеративной конституции Канады. Он поддержал довод о том, что цель Конфедерации состояла в защите и продвижении интересов провинций, а не в создании новой нации, и сделал это сразу после того, как поколение 1867 г. сошло со сцены. С тех пор идеологическая поддержка британских властей была на стороне тех, кто стоял за провинциальную автономию...»

     Только  после второй мировой войны сторонники децентрализации в Канаде начали расходиться в своем понимании основополагающего договора. Как следствие послевоенного экономического бума и увеличения доходов центрального правительства, англо-говорящая Канада стала обнаруживать все более сильное центральное присутствие в тех областях политики, которые ранее считались прерогативой провинций. Квебек, однако, не изменил своих позиций в отношении федеративных принципов. В 1956 г. был опубликован доклад Королевской Комиссии по расследованию конституционных проблем, который приводил доводы в пользу сохранения изначального разделения полномочий. Основным аргументом было наличие отличающихся «культурных» сообществ, от которых канадский федерализм получил свои полномочия. Эти сторонники децентрализации не считали Оттаву национальным правительством – для франко-говорящих канадцев основным правительством остался Квебек. Этот доклад отражает принципиальную позицию Квебека и толкует теорию договора по принципу «двух народов-основателей», в отличие от теории провинций. Действительно, к моменту «тихой революции» в Квебеке отказались от теории «договора провинций», так как эта теория позволила бы другим провинциям оспаривать право Квебека на большую автономию в отношениях с Оттавой. В остальной части Канады ряды сторонников теории договора уменьшались. Она вновь возникла позднее и в несколько иной формулировке, как следствие квебекской концепции канадского федерализма, с одной стороны, и как результат понимания того, что канадский федерализм не учитывает в полной мере интересы западных провинций, с другой.

     Отношения нация-нация: от бинационализма к мультинационализму. «Борьба Квебека за признание и укрепление своего особого положения, и стремление Федерального правительства действовать как общенациональное правительство определяли большую часть истории Канады».

     Квебек  был горячим сторонником доктрины прав провинций в период от образования  Конфедерации до середин 50-х гг. XX в., однако, после «тихой революции» появилась  тенденция считать статус Квебека  в пределах федерации особым, отличающимся от других провинций. Согласно позиции Квебека, его правительство представляло учредительную единицу канадского федерализма – один из двух «народов-основателей». Кеннет Макробертс утверждает, что такой подход позволял принять асимметричные меры, согласно которым каждая нация могла бы развиваться согласно ее специфическим потребностям. Постепенно Квебек стал рассматривать федерацию как договор между двумя нациями, представленными квебекским правительством, с одной стороны, и всей остальной частью Канады, с другой. Согласно более умеренным версиям этого подхода, статус Провинции Квебек позволял считать ее отдельным обществом, которое строго придерживалось разделения полномочий, закрепленного в первоначальном договоре, и не допускало вторжения Федерального правительства в его юрисдикцию. Сторонники более жесткой версии, особенно при правительстве Партии Квебека (ПК), считали, что следует пересмотреть первоначальный договор и признать две суверенные нации, отношения которых строятся по схеме конфедерации. Так, жители Квебека управляли бы своей страной как территориальное большинство, а не как постоянное меньшинство, компонент большего канадского политического сообщества. Рене Левеск выразил это, заявив, что Канада состоит из двух разных наций «скрытых за фикцией десяти областей».

     Мы  не сможем подробно рассмотреть здесь  всевозможные концепции канадского федерализма, исходящие от квебекских националистических сил, и историю  возникновения и развития квебекского  национализма. Однако существовало несколько концепций федеративной системы, которые принимались почти всеми квебекскими правительствами. Для Квебека, в отличие от Федерального правительства, федерализм, как институциональный принцип, не означает единое политическое сообщество. Приверженность Квебека принципу дуализма как фундаментальной характеристике федерализма зародилась в момент споров о Конфедерации. Джон А. Макдоналд, один из отцов-основателей, первоначально предложил образовать законодательный союз, подобный британо-ирландскому. Однако он признал, что федерализм является оптимальным выбором для удовлетворения интересов франкоязычных канадцев: «Мы решили, что такая система [законодательный союз] была бы неосуществима. Во-первых, это не встретило бы понимания жителей Нижней Канады, потому что они чувствовали себя в особом положении – меньшинства, со своим языком, национальностью и религией, и в случае объединения с другими провинциями, их институты и законы были бы ущемлены».

     Джордж-Этьен  Картье, основной выразитель позиции  французской Канады во время обсуждения, сформулировал свое видении дуализма еще жестче: «Такова… значимость этой конституции, которая признает франко-канадскую нацию. Как отличная, отдельная нация, мы формируем Государство в пределах Государства, полностью используя наши права и формальное признание нашей национальной независимости.»

     Особое  значение в первоначальном соглашении, по крайней мере, учитывая специфику  Квебека, имеют положения, которые  признают особую юридическую традицию Квебека (гражданское право, в отличие  от общего права во всей остальной Канаде), и автономию провинции в области образования и социальных вопросах, включая языковые положения, касающиеся использования французского языка в Квебеке. Как молчаливое признание этой концепции, в 60-е гг. XX в. Королевская Комиссия по билингвизму и бикультурализму (Комиссия ББ) получила от Центрального правительства полномочия на рассмотрение федеративной системы с точки зрения принципа равенства двух народов-основателей. Комиссия ББ ознаменовала эпоху пересмотра основ канадского федерализма и первоначального договора. Эти инициативы были в значительной степени реакцией на события, связанные с «тихой революцией». Квебекскую автономию стали рассматривать не как проблему защиты прав провинций, а как политический, экономический и социальный проект, направленный на признание государством национальной специфики Квебека. Дэниел Джонсон, премьер-министр Квебека в 1966 г., выразил это так: «Стремясь действовать как нация, Квебек хочет сам принимать решения по вопросам, которые связаны с развитием его граждан (то есть по образованию, социальному обеспечению и здоровью во всех формах), с их экономическим положением (имеется в виду возможность установления экономических и финансовых рычагов, которые они сочтут необходимыми), с их культурным развитием (не только искусство и литература, но и язык) и с расширением квебекского сообщества (то есть отношения с некоторыми странами и международными организациями)».

Основная  предпосылка этого рассуждения  заключается в том, что правительство  Квебека – единственное правительство в Северной Америке, где франкофоны составляют большинство. Поэтому первый принцип (канадского – прим. ред.) федерализма – обеспечить сохранение квебекской идентичности. Все приверженцы национальной идеи в Квебеке поддерживают одну из двух доминирующих концепций. Первые считают, что асимметричный федерализм помог бы сохранить стабильность и единство в Канаде, не ставя под угрозу национальное многообразие. Сторонники этой концепции считают, что асимметрия лучше отражает социальные и исторические факты. Кроме того, здесь существует определенная степень гибкости, которая могла бы положить конец квебекскому восприятию федерализма как застывшей, централизующей и инструментальной структуры – другими словами, сторонники этой концепции выразили готовность «принять» Канаду как легитимное политическое сообщество способное сохранить многообразие в масштабе всей страны.  

1.2 Концепции централизации.

     По  мнению отцов-основателей доминион мог быть образован только при  помощи сильного и энергичного Центрального правительства. Подразумевалось, что федеральные власти возьмут на себя лидерство в этом вопросе и народы проявят преданность, в первую очередь, по отношению к доминиону, а не к его составным частям.

     Согласно  Роджеру Гиббинсу, с точки зрения Центрального правительства, на пути определения основных принципов, согласно которым была образована Канада, все время повторяется тема необходимости единого политического сообщества, инструментом которого является федерализм. Ученые-институционалисты не смогли разглядеть парадокс такого подхода – и действительно, концепция централизации во многом отразила стремление к национальной интеграции в противоположность федерализму в его классическом смысле. Гиббинс считал, что теория договора и дуалистский подход Квебека отрицали саму мысль о канадском сообществе или нации, не давая возможность строить самосознание страны на этих принципах. Действительно, как было показано выше, общим моментом во всех нецентралистских концепциях канадского федерализма было то, что они явились реакцией на обратную концепцию, которая стремилась сотворить большую политическую идентичность в проекте национализации. Это видение будущего канадского политического сообщества также зародилось в момент споров о его основании.

     Концепция национализации «отцов-основателей». Как отмечено выше, Джон А. Макдональд, основной автор Квебекской Резолюции, которая послужила основой для Британского Североамериканского Акта, поддерживал идею союза законодателей и сильной централизованной федерации, что, по его мнению, позволило бы избежать недостатков американской конституции: «…Конфликт может… возникнуть между доминионом и народами провинций. Мы должны постараться сделать все, чтобы найти его решение. Действуя твердо, в то же время терпеливо, доминион, в конце концов, должен победить. Полномочия Центрального правительства в отношениях с местными органами власти настолько превышают аналогичные полномочия в Соединенных Штатах, что Центр должен одержать победу».

     На  первом этапе федеральной практики, Британский Североамериканский Акт давал Центральному правительству неограниченные полномочия в области налогообложения и расходов, в то время как провинции были в этом ограничены. Кроме того, Федеральное правительство назначило в каждую провинцию лейтенант-губернаторов, которые могли отзывать провинциальные законодательные акты сроком на год, после чего эти акты могли быть отклонены Федеральным правительством. Кроме того, все остаточные полномочия передавались Федеральному правительству. Неудивительно, что Центральное правительство предприняло попытку создания единой нации. Действительно, в то время как СКТС продолжал сопротивляться реализации этой концепции канадского федерализма, настаивая на целостности юрисдикции провинций, проект национализации привлек к себе внимание в связи с большой депрессией 1930-х гг. Попытки сконцентрировать власть в руках центрального правительства были, таким образом, прямым ответом на необходимость обеспечить экономический подъем. В отличие от концепции Макдональда, который оправдывал вмешательство Федерального центра в дела провинций необходимостью развития народного хозяйства и обеспечения национальной интеграции, эти новые «централисты» призывали к увеличению полномочий Центрального правительства в социально-экономическом планировании, в тех областях, которые ранее находились строго в юрисдикции провинций. Эта концепция, которую поддержала в основном социал-демократическая интеллигенция, таким образом, рассматривала федерализм как ненужное препятствие на пути строительства современного государства всеобщего благоденствия. Ограничивая рычаги вмешательства Центрального правительства, федерализм не давал возможности «положительному правительству» уравнять положение граждан на всей территории Канады. Сторонники этой концепции считали, что в этом смысле канадский федерализм консервативен и препятствует созданию сплоченного политического сообщества, основанного на уравнивании социально-экономических условий. Поэтому они добивались нового распределения полномочий в целях осуществления прогрессивной политики. Федерализм просто препятствовал действиям Центрального правительства, налагая законные ограничения на их полномочия. К 1960-м гг. страна была вовлечена в новый виток всеобщей переоценки самосознания, и федерализм снова стал центром всеобщего внимания.