Избирательные комиссии в Российской Федерации: система, правовой статус, порядок формирования

Федеральное законодательство о выборах возлагает на избирательные комиссии обязанность не только реализовывать, но и защищать избирательные права граждан. В целях обеспечения деятельности избирательных комиссий высшего уровня в качестве государственных органов, согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации имеют собственные аппараты. 11 Работники этих аппаратов являются государственными служащими, на которых распространяется действие Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации».

В соответствии с целями и основными задачами ЦИК России аппарат обеспечивает ее деятельность, в частности:

• подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, Президента Российской Федерации;
• осуществление мероприятий, связанных с соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации;
• подготовку заседаний ЦИК России, общероссийских и межрегиональных семинаров, селекторных совещаний;
• реализацию комплекса мер по развитию Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», повышению правовой культуры избирателей, подготовки кадров организаторов выборов, организации общегосударственной системы регистрации (учета) избирателей;
• контроль над целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов;
• оказание правовой, методической, организационно-технической помощи нижестоящим избирательным комиссиям и так далее.

Структура и штаты работников аппаратов избирательных комиссий высшего уровня устанавливаются в пределах выделяемых им бюджетных средств. В настоящее время аппарат ЦИК России составляет 277 человек, а избирательных комиссий субъектов Российской Федерации - 5-10 человек.

§3. Порядок формирования избирательных комиссий 

В основу формирования избирательных комиссий всех уровней положено обеспечение их независимого статуса. Именно в соответствии с этим принципом в марте 1999 года формировалась ЦИК России. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» состав был назначен в равной численной пропорции Государственной Думой и Советом Федерации как палатами Федерального Собрания Российской Федерации и Президентом Российской Федерации как главой государства. 12

Так, из 15 членов ЦИК России с правом решающего голоса по установленной процедуре 5 членов были назначены Государственной Думой Федерального Собрания из числа кандидатур, предложенных депутатскими фракциями в Государственной Думе; 5 членов Комиссии - Советом Федерации Федерального Собрания из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 5 членов Комиссии - Президентом Российской Федерации.

При назначении членов ЦИК России Государственной Думой вначале все депутатские фракции и группы после предварительного обсуждения на своих заседаниях определили 8 кандидатур.

На пленарном заседании путем «рейтингового» голосования по каждой из предложенных кандидатур были определены 5 претендентов, получивших наибольшее число голосов. Затем открытым голосованием был утвержден в целом список из 5 человек. В принятом в марте 2011 года постановлении «О назначении членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» партийная или фракционная принадлежность назначенных членов ЦИК России от Государственной Думы не указывалась, что еще раз подчеркивает независимый статус Комиссии.

По-иному проходила процедура назначения членов ЦИК России в Совете Федерации. Первоначально законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации были сформированы списки кандидатур по группам регионов: Северо-Запад, Центр, Юг, Урал и Западная Сибирь, Восточная Сибирь и Дальний Восток. Затем Советом Федерации были утверждены кандидатуры по каждой группе субъектов Российской Федерации. В результате последующего голосования на должность членов ЦИК России были назначены по одному человеку от каждой группы регионов.

Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2011 г. «О членах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» были назначены остальные пять членов ЦИК России.

В итоге в состав ЦИК России были назначены представители Республики Мордовия, Краснодарского и Приморского краев, Кировской и Свердловской областей и города Москвы. Члены Комиссии имеют высшее юридическое образование, из них пять человек - ученую степень кандидата или доктора юридических наук.

Следует отметить, что за время, прошедшее с момента формирования ЦИК России первого состава (1995 год), Государственная Дума и Совет Федерации установили в своих регламентах механизм (процедуру) назначения членов Комиссии.

Порядок формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации претерпел существенные изменения в ходе совершенствования избирательного законодательства. Согласно первому варианту Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (1994 г.) формирование региональных избирательных комиссий осуществлялось законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако норма, согласно которой не менее половины членов комиссии назначались законодательным органом, привела к тому, что на практике нарушался один из основополагающих принципов формирования избирательных комиссий - паритетная основа. В ряде регионов избирательные комиссии на две трети состояли из членов, назначенных законодательным органом, что подрывало принцип независимости комиссии.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции 1999 года указанное противоречие устранено. Формирование избирательных комиссий субъектов Российской Федерации осуществляется двумя ветвями государственной власти на основе предложений общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательных комиссий предыдущего состава.13 При этом одна половина членов комиссии назначается законодательным (представительным) органом, а другая половина - исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Особо следует обратить внимание на то обстоятельство, что указанный Федеральный закон содержит принципиально новые нормы и положения, существенно влияющие на процесс формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Следующее условие, обеспечивающее независимость комиссий, состоит в том, что государственные служащие в составе избирательной комиссии не могут составлять более одной трети от общего числа членов комиссии с правом решающего голоса. Это обстоятельство приходится учитывать законодательному и исполнительному органам при осуществлении процедуры назначения членов комиссии, координируя по времени свои действия.

Вместе с тем, следует различать, что назначение членов территориальных избирательных комиссий, окружных избирательных комиссий по выборам в региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также членов участковых избирательных комиссий производится представительным органом местного самоуправления. Кроме того, при формировании участковой избирательной комиссии не учитываются предложения избирательной комиссии предыдущего состава.

И еще об одной новации, установленной Федеральным законом. В соответствии с административно-территориальным устройством в некоторых субъектах Российской Федерации предусмотрено создание территориальных органов государственной власти районов и иных административно-территориальных единиц. В них территориальные избирательные комиссии образуются не представительными органами местного самоуправления, а соответствующими представительными и исполнительными органами государственной власти на паритетной основе.

В целях обеспечения гарантий проведения выборов в сроки, установленные соответствующими законами о выборах, в указанном Федеральном законе установлено право вышестоящей избирательной комиссии производить назначение членов комиссии с правом решающего голоса в случае, если уполномоченные на то органы не назначают по какой-либо причине состав комиссии либо ее часть в установленные законами сроки.14

Порядок формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти определены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также федеральными законами о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Указанными законами устанавливаются примерная численность избирательных комиссий, порядок избрания председателя комиссии, его заместителя и секретаря комиссии, решаются другие процедурные вопросы.

Так, в соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» окружная избирательная комиссия формируется в количестве 8-14 членов, территориальная - 5-9 членов, а участковая - 3-15 членов комиссии в зависимости от числа избирателей. Аналогичные по составу территориальные и участковые избирательные комиссии формируются при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Следует подчеркнуть, что отказ от чисто административной модели формирования избирательных комиссий, когда руководителей комиссии могла назначить лишь одна ветвь государственной власти, положительно повлиял на независимость и организационную самостоятельность избирательных комиссий. Избрание руководителей избирательной комиссии на ее первом организационном заседании несомненно более демократичная процедура, которая сейчас повсеместно установлена в федеральных и региональных законах о выборах.

В целях обеспечения избирательных прав граждан Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлен институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. После регистрации кандидата или списка кандидатов соответствующей избирательной комиссией зарегистрированный кандидат либо избирательное объединение (блок), выдвинувшие список кандидатов, вправе назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата или список кандидатов, а также в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену комиссии с правом совещательного голоса.15

Кроме того, избирательное объединение (блок), выдвинувшие зарегистрированного кандидата в одномандатном избирательном округе, могут также назначить в избирательную комиссию, на которую федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации возложено руководство деятельностью нижестоящих избирательных комиссий по подготовке и проведению соответствующих выборов, по одному члену комиссии с правом совещательного голоса. Так, на выборах депутатов Государственной Думы в 2011 году кроме 26 избирательных объединений и блоков, зарегистрировавших свои федеральные списки, назначили членов ЦИК России с правом совещательного голоса еще 5 избирательных объединений.

Для реализации этого права кандидат либо уполномоченный представитель избирательного объединения или блока должен направить официальные документы в соответствующую избирательную комиссию, председатель которой вносит назначенных лиц в списки членов комиссии с правом совещательного голоса, выдает им удостоверения, знакомит их с порядком работы комиссии и статусом члена комиссии с правом совещательного голоса. Указанные члены комиссии наравне с членами комиссии с правом решающего голоса:

• заблаговременно извещаются о заседаниях избирательной комиссии, повестке дня заседания;
• могут выступать на заседании избирательной комиссии, вносить предложения по вопросам, находящимся в компетенции комиссии, и требовать проведения по данным вопросам голосования;
• могут задавать другим участникам заседания избирательной комиссии вопросы в соответствии с повесткой дня и получать на них ответы по существу;
• могут знакомиться с любыми документами соответствующей и нижестоящих избирательных комиссий и получать заверенные копии этих документов;
• могут обжаловать действия (бездействие) избирательной комиссии в соответствующую вышестоящую избирательную комиссию или в суд.

Вместе с тем, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса не могут выдавать гражданам избирательные бюллетени, оказывать им помощь в заполнении бюллетеня, непосредственно участвовать в подсчете голосов избирателей, а также подписывать решения избирательной комиссии.

Полномочия членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса в случае, если кандидаты или списки кандидатов были избраны или приняли участие в распределении депутатских мандатов, продолжаются до окончания регистрации кандидатов (списков кандидатов) на следующих выборах. Смысл этого положения состоит в том, что указанные члены комиссии в течение этого периода будут со знанием дела наблюдать, контролировать работу избирательных комиссий и участвовать в ней. При этом они обладают вышеперечисленными правами, связанными с подготовкой всех выборов и референдумов, в проведении которых в этот период принимает участие соответствующая избирательная комиссия.

Согласно действующему законодательству полномочия члена комиссии с правом совещательного голоса могут быть прекращены по решению лица или органа, назначивших этого члена комиссии, и переданы другому лицу.