История развития и становления паспортной системы Российской Федерации

     То  есть, по мнению указанных исследователей, паспортную систему можно представить  в виде двух компонентов: человеческого (целеустремленные элементы) и технического (нецелеустремленные элементы).

     Представленные  точки зрения относительно составляющих паспортной системы позволяют рассматривать ее элементы как целостные единицы, как наименьшее звено в структуре всей паспортной системы. Причем, элементы системы, являясь абстрактными элементарными частями, составляющими описание объекта, выбираются исследователями в зависимости от целей анализа. Поэтому некоторые разночтения в выделении таких элементов не препятствуют их взаимопониманию. Наоборот, применение такого подхода к исследованию паспортной системы позволяет выработать эффективную стратегию ее изучения, способствует постановке актуальных проблем в ее исследовании.

     Ведущим средством практической реализации паспортной системы является учет граждан путем введения единых документов, удостоверяющих личность, – паспортов. Паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации¹⁵.

      Наличие  паспорта гражданина Российской Федерации  является необходимым  условием для осуществления  конкретных субъективных прав: поступления на работу, на учебу, переезда на жительство в другое место, вступления в брак и т.п. Паспорт как документ, удостоверяющий личность, обладает рядом существенных признаков, позволяющих выделить его из числа других документов граждан. В первую очередь, паспорт подтверждает принадлежность к Российскому гражданству¹⁶, которое дает человеку защиту государства и определяет наличие взаимных прав и обязанностей между гражданином и государством.

      В паспорте отражаются основные сведения, относящиеся к личности гражданина (фамилия, имя, отчество, пол, дата рождения и место рождения). Паспорт имеет единую форму, изготовляется в централизованном порядке, имеет защитные свойства, предохраняющие его от подделок. Государство устанавливает определенный порядок выдачи, обмена, изъятия паспортов, осуществляет регистрацию граждан по месту жительства и пребывания, что является важным правовым средством контроля за передвижением населения.

      В соответствии с требованиями нормативных  правовых актов¹⁷ все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста, обязаны иметь паспорт, что предполагает наличие у них комплекса экономических, политических, социальных, личных прав и свобод, установленных российским законодательством и гарантируемых Конституцией Российской Федерации. Срок действия паспорта гражданина: от 14 лет – до достижения 20-летнего возраста; от 20 лет – до достижения 45-летнего возраста; от 45 лет – бессрочно. По достижении гражданином (за исключением военнослужащих, проходящих службу по призыву) 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене.

      Выдача  и замена паспортов производятся подразделениями Федеральной миграционной службы Российской Федерации по месту жительства, месту пребывания или по месту обращения граждан¹⁸. Основаниями для замены паспорта служат: достижение определенного законодательством возраста; изменение гражданином  в установленном порядке фамилии, имени, отчества, изменении сведений о дате и / или месте рождения; изменение пола; непригодность паспорта для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения или других причин; обнаружение неточности или ошибочности произведенных в паспорте записей.

      Гражданин обязан бережно хранить свой паспорт. В случае утраты паспорта он должен незамедлительно сообщить в территориальный орган Федеральной миграционной службы¹⁹.

      Изъятие паспорта у гражданина запрещается  кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Так, паспорт лица, заключенного под стражу или осужденного к лишению свободы, временно изымается органом предварительного следствия или судом и приобщается к личному делу указанного лица. При освобождении из-под стражи или отбытия наказания в виде лишения свободы паспорт возвращается гражданину.

      Правовую  основу существования паспорта (а  в связи с этим и паспортной системы, в целом) в Российской Федерации составляют международные²⁰ и российские нормативные правовые акты²¹, касающиеся прав человека и гражданина, определяющие правовые основы гражданства.

      Таким образом, паспорт как основной документ, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации, является основным средством практической реализации паспортной системы, ее центральным элементом, оказывающим влияние на поведение и состояние всей системы в целом.

     При этом, рассмотрение паспортной системы  как совокупности элементов, взаимосвязанных между собой, оказывается полезным и  позволяет учитывать изменяемость системы. Представленные точки зрения относительно сущности и составляющих паспортной системы позволяют рассматривать ее элементы как целостные единицы.

     Вывод по 2 вопросу :

     1. Рассмотрение теоретических вопросов паспортной системы представляется обоснованным как с научной, так и с практической точки зрения. Основой рассмотрения вопросов применения правил паспортной системы, ее роли и места в системе безопасности в Российской Федерации становится четкое определение в правовой терминологии, касающейся ее правил.

     2. На современном этапе очевидна необходимость дальнейшей проработки теоретических вопросов паспортной системы на основе норм международного и российского права.

       2.1. Историко-правовые аспекты паспортной системы Российской Федерации

     Современная российская паспортная система прошла большой исторический путь становления и развития, накопив значительный положительный и отрицательный опыт. Процесс эволюции паспортного ведомства основывается на целом ряде промежуточных этапов, каждому из которых соответствует та или иная государственная политика с присущими только ей характерными чертами и свойствами²².

     На  первом этапе  развития отечественной  паспортной системы (945год – эпоха правления Петра I) зародилась и начала действовать система учета и документирования населения (Приложение 1).

     Второй  этап  становления паспортной системы  (эпоха Петра I – первая четверть XIX века) характеризуется законодательным оформлением паспортного режима. Указом от 30 октября 1719 года «О поимке беглых драгун, солдат, матросов и рекрут» Петр I ввел документы, удостоверяющие личность, которые назывались «проезжими» или «прохожими письмами»²³.

      Таким образом, к концу XVIII века государство установило контроль над численностью и передвижением по стране населения с введением ограничений для его отдельных категорий.

      В первой четверти XIX века паспорт стал рассматриваться как одно из средств контроля за передвижением населения и для надзора за неблагонадежными лицами, в целях охраны государственной безопасности²⁴. К середине XIX века – началу XX столетия сформировалось довольно развитое паспортное законодательство, произошла реформа паспортной системы из-за отмены крепостного права, снятие некоторых ограничений в свободе передвижения. В 1894 году было утверждено «Положение о видах на жительство»²⁵, согласно которому вид на жительство служил удостоверением личности, а в 1903 году был принят «Устав о паспортах»²⁶, который включал положения всех ранее изданных нормативных правовых актов.

      Третий  этап развития паспортной системы завершился к переломному 1917 году, когда население  России обладало многими из тех прав и свобод в сфере передвижения и выбора места жительства, которыми пользовались в то время граждане западных государств. Сложилась своеобразная ситуация: более двух веков царизм создавал, а затем в значительной мере разрушил огромную сложную систему надзора за проживанием и передвижением населения России²⁷.

     5 октября 1918 года был издан декрет СНК РСФСР «О трудовых книжках для нетрудящихся»²⁸, а 25 июня 1919 года - Декрет ЦИК и СНК РСФСР «О введении трудовых книжек в городах Москве и Петрограде»²⁹. «Трудовая книжка стала, по сути, первым советским паспортом»³⁰. Целью Декрета была задача всеобщей трудовой повинности, формирования государственного механизма всеобщего учета.

     Таким образом, на четвертом этапе формирования паспортной системы встал вопрос о введении единого официального документа, удостоверяющего личность граждан, который бы надежно способствовал осуществлению их прав во взаимоотношениях с государственными органами, учреждениями и частными лицами³¹.

      Декретом  ВЦИК и СНК СССР от 20 июня 1923 года «Об удостоверениях личности»³² с 1 января 1924 года на всей территории государства аннулировались все старые паспорта, виды на жительство, а также заменяющие их трудовые книжки, и вводилось удостоверение личности, которое выдавалось гражданам с 16-летнего возраста. Однако получение удостоверения личности являлось не обязанностью, а правом граждан.

     На  пятом этапе (1932 – 1940 гг.) сформировалась единая паспортная система, единый порядок  учета населения по месту жительства и передвижения граждан по стране. Постановление от 27 декабря 1932 года «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов»³³ вводило обязанность иметь паспорт, которая распространялась на граждан СССР, достигших 16 лет. Паспорт стал основным документом, удостоверяющим личность гражданина. Устанавливались меры административной и уголовной ответственности за нарушение паспортных правил.

     Советская паспортная система придавала большое  значение  образованию органов, контролирующих деятельность иностранных граждан и собственного населения. Одним из таких органов был НКВД СССР, в состав которого включались пограничные войска.

     Шестой  этап становления паспортной системы  ознаменовался тем, что 10 сентября 1940 года Постановлением Совнаркома СССР № 1667 было утверждено новое Положение о паспортах и новая инструкция НКВД СССР по его применению³⁴.

     В послевоенные годы потребовалось восстановление паспортной системы, в связи с чем возникла необходимость принятия нового Положения о паспортах, которое было утверждено Постановлением Совета Министров СССР³⁵.

     В течение 60-х годов стали существенно  расширяться международные связи СССР в области экономики, культуры, науки и туризма: с Болгарией, Венгрией, ГДР, Чехословакией, Польшей, Монголией, Румынией, КНДР и другими странами были заключены соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан, в том числе с частными целями³⁶.

     Новый, седьмой  этап становления паспортной системы начался 28 августа 1974 года, когда Центральный Комитет КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О мерах по дальнейшему совершенствованию паспортной системы в СССР».

      Положение «О паспортной системе» и Постановление «О некоторых правилах прописки граждан» являлись основными правовыми актами, непосредственно регулирующими вопросы паспортной системы до 1993 года. В 1993 году был принят Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», после  вступления в силу которого, была отменена существовавшая долгие десятилетия прописка.

      Распоряжением Правительства Российской Федерации  от 27 сентября 2001 года № 1288-р³⁷ Министерству внутренних дел Российской Федерации совместно с другими заинтересованными министерствами и ведомствами была поручена разработка и реализация Программы паспортизации граждан Российской Федерации на 2002 – 2005 годы. В результате паспорта граждан СССР были заменены на паспорта граждан Российской Федерации, а также усовершенствована система паспортизации граждан Российской Федерации и введена в действие общегосударственная автоматизированная система учета населения и официальных документов, удостоверяющих личность³⁸.

      Распоряжением Правительства Российской Федерации  от 15 марта 2005 года была одобрена Концепция  создания государственной системы  изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения³⁹, которая закрепила правовые основания создания новой системы документооборота. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2005 года № 1222⁴⁰ с 1 января 2006 года осуществляется выдача паспортов нового поколения, содержащих электронные носители информации. Начался новый этап становления паспортной системы России – внедрение документов, содержащих биометрические данные владельца.

      Таким образом, развитие паспортной системы  России осуществлялось поэтапно. Ее формирование было связано со становлением государства и общества, о чем свидетельствуют ряд важнейших нормативных правовых актов, закрепляющих цели, задачи, функции и организационно-правовые вопросы паспортной системы. При этом можно утверждать, что правила паспортной системы на всех этапах истории российского государства отражали происходящие в обществе социально-политические и экономические изменения, а ее цели и задачи определялись интересами государства при осуществлении им управленческих функций и интересами граждан при реализации своих прав и свобод.