Государственная слежба

Разумеется, что  каждой из этих групп свойственны  специфи-ческие элементы, определяющие особенности правового положения  служащих, замещающих соответствующие  должности, а также их квалификационные качества. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1997 С. 156

Не все указанные  должности учреждаются в каждом государ-ственном органе. В каких  органах и какие именно из указанных  должностей учреждаются, определяется Реестром государственных должностей государственной службы. Например, Реестром государ-ственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденным Указом Президента РФ 11 января 1995 г., не пре-дусматривается учреждение в Конституционном Суде РФ высшей государственной должности.

Применительно к группам государственных должностей госу-дарственной службы служащим присваиваются  разряды и классы по результатам  государственного квалификационного  экзамена или аттестации государственного служащего: действительный государ-ственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса -- го-сударственным служащим высших государственных должностей; го-сударственный  советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса -- государственным служащим главных  государственных должностей;

советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса -- государствен-ным  служащим ведущих государственных  должностей; советник государственной  службы 1, 2 и 3 класса -- государственным  слу-жащим старших государственных  должностей; референт государ-ственной службы 1, 2 и 3 класса -- государственным  служащим младших государственных  должностей.

Мотиваций и  критериев деления государственных  должностей государственных органов  Закон об основах государственной  служ-бы не содержит. Не усматривается  также его связи с характером и объемом полномочий государственных  служащих, замещающих со-ответствующие  государственные должности государственной  служ-бы. Лишь частично эти пробелы  восполняются Положением о поряд-ке присвоения и сохранения квалификационных разрядов феде-ральным государственным  служащим, утвержденным Указом Пре-зидента  РФ от 22 апреля 1996 г. № 578.

Однако, несомненно, что каждой группе указанных должнос-тей  свойственны элементы статуса, определяющие особенности пра-вового положения  государственных служащих, замещающих дол-жности данной группы, а также  требования к их квалификацион-ному уровню.

Следует особо  подчеркнуть, что понятия государственного слу-жащего и государственной должности  не исчерпываются лишь теми, которые  связаны только с государственными органами. Хотя в пре-амбуле Закона об основах государственной службы и говорится, что он устанавливает  правовые основы организации государственной  службы Российской Федерации и основы правового положения го-сударственных  служащих Российской Федерации, его  действие паспчэостчэаняется не на всех государственных слижаших. Они функционируют  не только в государственных органах, но и в иных организациях (например, в таможенных).

Субъектами административного  права являются также служа-щие  государственных предприятий и  учреждений, не относящих-ся к органам  государственного управления. Они отличаются от го-сударственных служащих прежде всего тем, что государственные  служащие государственных органов  сосредоточены на осуществле-нии  задач и функций государства  по руководству обществом. Уча-стие различных категорий служащих в  этом процессе различно, но в общем  служба в государственных органах  направлена на эту цель.

Функциональное  назначение служащих государственных  пред-приятий, учреждений и организаций  иное. Их деятельность связа-на с организацией процессов соответственно производства, соци-альной, культурной и иной деятельности, то есть выполнения ос-новных задач, обусловленных  целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Отчасти этим можно  объяснить то, что признаки государствен-ных  служащих не совпадают с теми, которыми характеризуются государственные  служащие государственных органов, а также, с одной стороны, учреждений, а с другой -- предприятий. Так, со-держанием  деятельности большинства служащих государственных предприятий, учреждений и организаций не является обеспечение  полномочий, характерных для государственных  органов; труд слу-жащих государственных  учреждений оплачивается за счет средств  бюджета, а предприятий -- за счет прибыли, получаемой от ком-мерческой деятельности. (При этом имеются в виду служащие, яв-ляющиеся гражданами Российской Федерации. Иностранные граж-дане и лица без гражданства в допускаемых законом случаях так-же могут занимать должности на предприятиях, учреждениях, но они, естественно, не могут быть отнесены к российским слу-жащим.)

Вместе с тем  в статусе государственных служащих государст-венных органов и, например, служащих государственных предпри-ятий немало общего. Так, руководители предприятий  назначаются и освобождаются  от должности вышестоящими государственными органами, им подконтрольны и подотчетны. Этот существенный штрих в правовом положении руководителей предприятий  указы-вает на государственный характер их служебной деятельности. Атаманчук  Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999. С. 309

На всех государственных  предприятиях, в учреждениях и  орга-низациях служащие подразделяются по своему функциональному назначению на две категории: а) служащие, осуществляющие в качестве специалистов фактическую  деятельность по выполнению задач, обусловленных  целями и предметом деятельности предпри-ятия, учреждения, организации (экономического, социально-куль-турного  характера, например, обучение детей  в школе, лечение больных и  т. д.); б) служащие, деятельность которых  подчинена осуществлению управления предприятием, учреждением, организацией (руководители, их заместители и  т.д.).

Особую группу составляют служащие, совмещающие выполне-ние  указанных функций. Например, ректор вуза, осуществляющий одновременно педагогическую деятельность.

Во многом проблемным является вопрос о том, относятся  ли к государственным служащим военнослужащие. Он обусловлен нео-днородностью состава  военнослужащих, спецификой назначения военной службы. Среди них -- профессиональные военнослужащие и военнослужащие срочной  службы, военнослужащие, замещающие должности  в государственных органах, а  также на военных пред-приятиях и  в учреждениях, где они выполняют  трудовые функции, которые выполняются  рабочими и служащими гражданских (нево-енных) органов, предприятий и  учреждений. Вместе с тем их ста-тус  обременен рядом существенных правил, обусловленных специ-фикой военной  службы.

Поэтому в соотношении  с сущностью невоенной государствен-ной  службы к государственным служащим следует отнести воен-нослужащих, занимающих должности в органах  военного управле-ния, в других военных  организациях и учреждениях.

Особенность статуса, который имеют только военнослужащие, является фактом, признанным российским правом. Для их отожде-ствления с  другими служащими нет юридических  оснований.

В зависимости  от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в  осуществлении государственно-вла-стных  функций, они делятся на должностных  лиц, оперативный, вспомогательный  состав.

В Законе об основах  государственной службы подобная клас-сификация  отсутствует, хотя она имеет принципиальное и прежде всего практическое значение, В частности, понятие должностного лица, о котором в Законе и не упоминается, является одним из клю-чевых, поскольку они признаются специальными субъектами раз-личных отраслей права, в том числе многих правонарушений. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федера-ции. Учебник. - М.: 2002. С. 231

А между тем  до сих пор термин "должностное  лицо" офици-ально употребляется  не в качестве общего, а специального поня-тия, часто отражающего наличие  противоречий в законодательстве. Так, в УК РФ 1996 г. оно трактуется, во-первых, применительно статьям гл. 30 "Преступления против государственной власти, ин-тересов  государственной службы и службы в органах местного са-моуправления"; во-вторых, в смысле, не во всем совпадающем  положениями Закона об основах государственной  службы. В част-ности, под лицами, занимающими государственные должности, по-нимаются лишь лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией и  законами РФ, конституциями и уставами ее субъек-тов для непосредственного  исполнения полномочий государствен-ных  органов. Однако этим определением охватываются лишь дол-жности категории "А", которые  по Закону об основах государствен-ной  службы не относятся к категории  государственных должнос-тей государственной  службы, а лица, занимающие должности  ука-занных категорий, не признаются государственными служащими государственной службы. Это означает, что концепция должност-ного лица, выраженная в УК РФ, еще не раскрывает его общего понятия.

Должностными  лицами называются служащие, имеющие  пра-во совершать в пределах своей  компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать  денежные документы, совершать регистрационные  действия, регистрацию предприятий  и т. д.). К ним относятся также  служащие, которые не совершают таких  действий, но руководят деятельностью  подчиненных им работников и упол-номочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требова-ния (например, руководители многих структурных подразделений  органов управления).

Однако понятие  должностных лиц не сводится к  руководителю. Руководители, хотя и  являются ведущей частью, но все  же есть раз-новидность должностных  лиц, к которым относятся и  иные катего-рии государственных  служащих. Например, их заместители  и др. Филиппов Г.Г. Социальная организация  и политическая власти. - М., 1996. С. 120

Должностные лица совершают юридические действия властного характера, связанные  с управлением людьми, но наделяются для этого разными по объему и  характеру полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители госу-дарственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Руководители принимают решения по различным  вопросам их де-ятельности, а также  меры поощрения и дисциплинарной ответствен-ности к подчиненным  им работникам.

Среди должностных  лиц особый статус занимают представи-тели административной власти. Это должностные  лица, имеющие право предъявлять  юридически-властные требования (давать пред-писания, указания) и применять  меры административного воздей-ствия  к органам и лицам, не находящимся  в их подчинении (напри-мер, главные  санитарные врачи, работники милиции  и др.).

Оперативный состав (функциональные работники) -- это слу-жащие, выполняющие работу, непосредственно  определяемую за-дачами данного органа, в качестве специалистов. Сюда входят спе-циалисты государственных органов, наделенные полномочиями в сфере  осуществления государственно-властных функций, но не имеющие права совершать  служебные юридически-властные акты в качестве средства управления людьми. Полномочия этой группы служащих позволяют  им успешно выполнять работу, которая  свя-зана с подготовкой решений, проработкой вопросов, требующих  специальных знаний, опыта. К ним  относятся экономисты, юрискон-сульты и др. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997. С. 26

К должностным  лицам по рассматриваемому признаку относят-ся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ве-дущие, старшие государственные должности, а также руководите-ли предприятий, учреждений, организаций и др.; к  оперативному составу -- младшие государственные  должности (референты 1, 2 и 3 класса) и  т. д.

Оперативный состав, если учитывать дух закона, также  мож-но отнести к должностным  лицам, их разновидности. Но в силу свое-го статуса они не наделены полномочиями совершать действия, на-правленные на достижение юридических последствий, властным об-разом влиять на поведение  других лиц. Поэтому выделение их в от-дельную группу является одновременно условным и обоснованным.

Оперативный состав служебного аппарата необходимо отличать от аналогичных категорий служащих, к нему не относящихся (вра-чей, преподавателей и др.). Отдельные служащие этой категории  уполномочены на основе специальных  знаний совершать действия, влекущие юридические последствия (например, врачи, поскольку они имеют право  выдавать листки нетрудоспособности, в установ-ленных случаях рецепты  на бесплатное получение лекарств). Дей-ствия таких служащих, влекущие юридические последствия, име-ют значение не только для их оценки с точки  зрения юридической ответственности, но и оказывают управляющее воздействие  на об-щественные отношения.

Вспомогательный состав -- служащие, служебная деятель-ность  которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений дан-ного органа. Их обязанности и права  определяются задачами обес-печения  служебной деятельности должностных  лиц, оперативного состава путем  создания условий, необходимых для  выполнения ими служебных функций (технические секретари и т. д.). В обязаннос-ти служащих данной группы может входить совершение действий, имеющих юридическое значение. Например, регистрация поступа-ющих жалоб, ибо  со дня совершения этого действия исчисляется срок рассмотрения жалобы.

Особую группу должностных лиц составляют граждане, не со-стоящие на государственной  службе, но уполномоченные совершать  действия, влекущие юридические последствия. Согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате  нотариальной деятельностью может  заниматься гражданин Российской Федера-ции, получивший на ее осуществление лицензию. При осуществле-нии нотариальных действий нотариусы обладают равными  права-ми, независимо от того, работают ли они в государственной нота-риальной конторе или занимаются частной  практикой. Обязатель-ным для последних  является то, что они должны быть членами но-тариальной палаты.

§ 3. Основы административно-правового  статуса государственных служащих

Административно-правовой статус государственных служащих в  общем характеризуется тем, что: