Федеральное Собрание Российской Федерации: порядок формирования, структура, компетенция

    В унитарных государствах верхняя  палата стала играть в большей  степени роль парламентского экспертного  учреждения, что в значительной мере повышает качество принимаемых парламентом  законов. Иное значение принцип двухпалатности парламента приобрел в федеративных государствах, применительно к которым утвердилось двойное представительство народа в общенациональном парламенте: посредством прямого пропорционального представительства на основе всеобщего избирательного права; через равное представительство каждого из субъектов федерации.¹

    Двухпалатная  структура парламента означает такое  строение парламента, когда парламент  состоит из двух палат, формируемых  в особом порядке. Парламент при  наличии двухпалатной системы вправе избрать один из принципов работы: а) принцип равенства палат в объеме и характере полномочий - у палат равное число депутатов, одинаковый объем полномочий, сходные повестки пленарных заседаний, проведение палатами совместных заседаний и создание совместных органов и др. и б) принцип верхней и нижней палаты - у каждой палаты свой круг полномочий, разный характер работы, как правило, отсутствуют общие органы палат, различный количественный состав палат и порядок их формирования и др.

    Последний принцип исповедуют большинство  современных парламентов с двухпалатной структурой построения. Такой подход отражен и в строении Федерального Собрания, состоящего из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. При этом Государственная Дума является представительством всего многонационального народа России, а Совет Федерации отражает федеративный характер российской государственности. Условно эти палаты именуются нижней (Государственная Дума) и верхней (Совет Федерации), хотя Конституция РФ этими терминами не оперирует.

    Структура Федерального Собрания предполагает самостоятельность палат по отношению друг к другу, которая выражается в различном порядке образования Государственной Думы и Совета Федерации, в различной компетенции каждой из палат, разной роли в законодательном процессе, в отсутствии единого координирующего органа Федерального Собрания, в раздельном порядке заседания Совета Федерации и Государственной Думы.² Конституция РФ предусматривает случаи, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться совместно: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.³

1.3. Федеральное Собрание в системе органов государственной власти

    Российской Федерации 

    Конституция РФ 1993 года учредила Федеральное Собрание как представительный орган, осуществляющий законодательную власть в РФ.

    Представительный характер Федерального Собрания призван выражать волю народа - основу государственной власти, реализуется путем проведения периодических парламентских выборов, направленных на выявление интересов различных социальных групп, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества государственной власти к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Это значит, что представительность свойственна только парламенту, среди всех государственных институтов он выступает единственным органом общенародного представительства. Важнейшая сторона представительной функции парламента - отражение в его деятельности разнообразных специфических интересов, закрепляемых в федеральных законах, постановлениях палат Федерального Собрания, в иных его решениях.

    Как законодательный орган ФС обладает прерогативой принимать федеральные законы - правовые акты высшей юридической силы и неограниченной компетенцией в сфере законодательства по вопросам, отнесенным к ведению РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов. Посредством законодательной функции Федерального Собрания формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и принятии законов, которые прямо предусмотрены Конституцией РФ или же их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферы.

    Место и роль Федерального Собрания в системе разделения властей характеризуются рядом особенностей. Во-первых, Федеральное Собрание есть общенациональный представительный орган государственной власти. Народное представительство в Федеральном Собрании гарантируется демократической избирательной системой, свободным характером выборов, обеспечивающим формирование парламента в таком составе, который способен максимально отражать интересы различных групп людей, выражать общенациональные интересы, волю всей совокупности российских граждан.

    Во-вторых, Федеральное Собрание есть законодательный  орган власти РФ. Это означает, что  только данный орган обладает прерогативой принимать федеральные законы. В  предоставлении парламенту законодательной  власти реализуется принцип народного  суверенитета - принадлежность всей власти народу и признание народа единственным источником власти. ⁴

    Вместе  с тем законотворческая независимость  не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его "сдержками и противовесами", но не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.

    В-третьих, Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность в строгих организационно-правовых формах - заседаниях палат, совместных заседаниях палат, сессиях палат, заседаниях комитетов и комиссий, депутатских фракций, парламентских слушании и др. В подобных формах никакой иной орган государственной власти не осуществляет свои функции.

    В - четвертых, Федеральное Собрание отличает использование особых процедурных форм. Такими формами являются: законодательный процесс как особый порядок разработки и принятия законов; контрольный процесс как форма осуществления парламентом своих полномочий по контролю за деятельностью иных органов государственной власти; бюджетный процесс - порядок рассмотрения, утверждения Государственного бюджета и осуществления контроля за его исполнением.

    И в - пятых, Федеральное Собрание не подлежит контролю со стороны исполнительной власти. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь требованиями Конституции РФ.

    Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, а следовательно, изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ.

    Другая  важная гарантия, закрепленная в "Основах  конституционного строя", состоит  в том, что орган законодательной  власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим.⁵ Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой. 
 
 
 

ГЛАВА 2. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ

2.1. Порядок  формирования Совета Федерации  ФС РФ 

    Совет Федерации основывается на равном представительстве  субъектов Федерации, каждый из которых  представлен в палате двумя членами - по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы формирования "верхней" палаты.

    В ходе подготовки проекта Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации предлагались различные варианты формирования этой палаты. Так, российские парламентарии хотели сохранить выборность членов этой палаты Федерального Собрания. Как известно, первый состав Совета Федерации был избран сроком на два года в 1993 г. В частности, предлагалось формировать Совет Федерации следующим образом: органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ выдвигают кандидатов, а граждане прямыми, всеобщими и тайными выборами решают, кто из них будет заседать в Совете Федерации в качестве одного представителя законодательного органа и одного представителя от исполнительного органа государственной власти от каждого субъекта РФ.

    Предлагался и другой способ формирования Совета Федерации: назначение соответствующими органами государственной власти своих представителей в качестве членов Совета Федерации. Однако наиболее приемлемым для всех оказался третий способ - замещение постов членов Совета Федерации главами органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ по должности. Назначение члена Совета Федерации предусматривается только в случае, если орган законодательной власти субъекта РФ состоит из двух палат. Тогда обе палаты совместным решением назначают своего представителя - члена Совета Федерации. Данный способ формирования указанной палаты российского парламента и был закреплен в Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», вступившем в силу в декабре 1995 г.

    Данный  закон был отменен Федеральным  законом от 05.08.00 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». В настоящее время, в соответствии с данным Федеральным законом, один представитель избирается законодательным органом, другой назначается главой администрации субъекта РФ (но глава администрации не может назначить себя членом Совета Федерации). ⁶

    Членом  Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин России не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с  Конституцией РФ правом избирать и  быть избранным в органы государственной власти.

    Представитель от законодательного органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа. Решения законодательного органа об избрании представителя в Совет Федерации от законодательного органа принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного органа - совместным постановлением обеих палат.

    Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Под исполнительным органом понимается исполнительный орган общей компетенции - президент, губернатор, глава исполнительной власти, или правительство субъекта Федерации.

    Кандидаты для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации  обязаны представить соответственно в законодательный орган или высшему должностному лицу сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения) и сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.⁷

    Решения об избрании (назначении) членов Совета Федерации направляется в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти субъектов РФ не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решений. В тот же срок избранный (назначенный) член Совета Федерации должен представить в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

    Полномочия  члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения об его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) члена Совета Федерации вновь избранным⁸ соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ.

    Таким образом, Совет Федерации не имеет определенного срока легислатуры (полномочий). Его состав обновляется по мере выборов в государственные органы субъектов РФ.

    По мнению ряда специалистов, формирование СФ по должностному принципу ставит под сомнение его представительный характер, так как члены СФ не избираются населением именно в качестве членов этой палаты ФС. Часть из них избирается в качестве депутатов законодательных органов субъектов РФ, а часть назначается в состав органов исполнительной власти субъектов РФ, а уже членами СФ они становятся по должности.⁹