Анализ законодательства о деятельности ФСБ России

На 12-й отдел 5-го управления была возложена задача обеспечения безопасности проведения массовых публичных мероприятий в Москве - фестивалей, форумов и т.д.

В феврале 1982 г. был образован 13-й отдел для выявления и пресечения «негативных процессов, имеющих тенденцию к перерастанию в политически вредные проявления», в том числе изучения нездоровых молодежных формирований - мистических, оккультных, профашистских, рокеров, панков, футбольных «фанатов» и подобных.

14-й отдел занимался  предотвращением акций идеологической диверсии, направленной в среду журналистов, сотрудников СМП, общественно-политических организаций.

В связи с образованием новых отделов штат управления к 1982 г. увеличился до 424 человек.

Всего же, как вспоминал Ф.Д. Бобков, по линии 5-го управления в СССР служили 2,5 тысячи сотрудников. В среднем в области в 5-й службе или отделе работали 10 человек. Оптимальным был и агентурный аппарат, в среднем на область приходились 200 агентов.

28 ноября 1991 г. Президент СССР М.С. Горбачев подписал Указ «Об утверждении Временного положения о Межреспубликанской службе безопасности». Руководителем данной службы был назначен В.В. Бакатин (с ноября 1991 по декабрь 1991 г).

6 мая 1991 г. председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин и председатель КГБ СССР В.А. Крючков подписали протокол об образовании в соответствии с решением Съезда народных депутатов России Комитета государственной безопасности РСФСР, имеющего статус союзно-республиканского государственного комитета. Руководителем его был назначен В.В. Иваненко.

26 ноября 1991 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин подписал Указ о преобразовании КГБ РСФСР в Агентство Федеральной безопасности РСФСР.

Возглавил АФБ - В.В. Иваненко с ноября 1991 по декабрь 1991 г.

21 декабря 1993 года Президент  России Б.Н. Ельцин подписал указ  об упразднении Министерства безопасности РФ и о создании Федеральной службы контрразведки (ФСК России).7 5 января 1994 года были утверждены положение о службе и структура её центрального аппарата (18 управлений, секретариат и Центр общественных связей).

3 апреля 1995 года Ельцин подписал Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», вступивший в силу 12 апреля 1995 года. В соответствии с ним ФСК была переименована в Федеральную службу безопасности Российской Федерации, при этом не проводилось организационно-штатных мероприятий, сотрудники службы (включая директора и его заместителей) оставались на своих должностях без переназначений и переаттестаций. 23 июня 1995 г. соответствующие изменения «задним числом» были внесены в структуру федеральных органов исполнительной власти8. Этим же указом были утверждены положение о службе и структура её центрального аппарата, за малыми исключениями повторявшая структуру ФСК.

В мае 1997 г. произведена крупная реорганизация центрального аппарата: из 22-х управлений осталось 5, остальные сгруппированы в 5 департаментов.9

11 марта 2003 года Президент  РФ Владимир Путин своим Указом  передал функции Федеральной  пограничной службы РФ и ФАПСИ  в ведение ФСБ России. Руководителем (директором) был назначен М.И. Барсуков с июля 1995 г. по июнь 1996 г., с июля 1996 г. по июль 1998 г. Н.Д. Ковалёв, с июля 1998 г. по август 1999 г. В.В. Путин, с августа 1999 г. по май 2008 г. Н.П. Патрушев, а с мая 2008 года Федеральную службу безопасности Российской Федерации возглавил                    А.С. Бортников. В июле 2004 г. произведена следующая крупная реорганизация центрального аппарата: вместо департаментов созданы службы Федеральной службы безопасности, количество заместителей директора уменьшено с двенадцати до четырёх (включая двух первых).10

2. АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА  О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФСБ РОССИИ

В соответствии со ст.1 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г.11 органы федеральной службы безопасности (ФСБ) являются составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и в пределах предоставленных им полномочий обеспечивают безопасность личности, общества и государства.

Руководство деятельностью органов федеральной службы безопасности осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

Правовую основу деятельности органов федеральной службы безопасности составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты. Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется также в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст.4 Федерального закона об органах ФСБ).

Для действенного анализа законодательства о деятельности ФСБ РФ, следует затронуть Указ Президента РФ от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР». В связи с ратификацией Верховным Советом РСФСР Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. и в целях обеспечения безопасности Российской Федерации было постановлено образовать Министерство безопасности и внутренних дел РСФСР.12 Создание данного министерства было осуществлено на базе упраздняемых Министерства внутренних дел СССР, Министерства внутренних дел РСФСР, Межреспубликанской службы безопасности и Агентства федеральной безопасности РСФСР. Спустя год возникли проблемы в реализации Указ Президента РФ от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», в частности Конституционный Суд Российской Федерации руководствуясь частью первой статьи 165 Конституции РСФСР, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 3 части первой и частью второй статьи 57 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» (опубликован в «Российской газете», N 284 - 285, 25 декабря 1991 года).13

Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», послужило ходатайство народных депутатов Российской Федерации о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», при издании, которого, по их мнению, Президент вышел за пределы своих полномочий, нарушив статьи 72, 104 и 121.5 Конституции РСФСР.

Основанием к рассмотрению дела, согласно пунктам 5 и 6 части первой и части второй статьи 58 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли данный Указ установленному в Российской Федерации разделению законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленному Конституцией РСФСР разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления.

Конституция РСФСР не предоставляет Президенту права образовывать министерства. Президент имеет право назначать Председателя Совета Министров с согласия Верховного Совета, назначать и освобождать от должности министров, руководителей комитетов и ведомств (пункты 4 и 5 статьи 121.5). Как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти Президент принимает меры по обеспечению государственной и общественной безопасности (пункт 11 статьи 121.5), осуществляет иные полномочия, если они возложены на него Конституцией и законами Российской Федерации (пункт 16 статьи 121.5).

Постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года N 1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и N 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы» предоставили Президенту право самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти (пункт 2 постановления N 1830-1), а также право издавать указы по вопросам компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов (пункт 3 постановления N 1831-1), установив одновременно условия и пределы осуществления этих полномочий. Во-первых, ограничен их срок: Президент вправе решать вопросы реорганизации только в период проведения радикальной экономической реформы и лишь до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» (пункт 2 постановления N 1830-1).14 Во-вторых, установлена обязательность представления проектов указов Президента, если они противоречат действующим законам Российской Федерации, в Верховный Совет, а в период между сессиями - в Президиум Верховного Совета (пункт 3 постановления N 1831-1).

Тем самым был создан особый механизм предварительного контроля со стороны Верховного Совета за соответствием проектов указов Президента, в том числе по вопросам компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов, Конституции и законам Российской Федерации. Этот временный порядок призван обеспечивать соблюдение требований статьи 121.8 Конституции РСФСР, согласно которой указы Президента не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации, и является элементом системы сдержек и противовесов, присущей принципу разделения властей, закрепленному и в статье 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР.

Таким образом, указанные постановления Съезда народных депутатов, с учетом требований статей 184 и 185 Конституции РСФСР, не вносят изменений в Конституцию, не дополняют ее и, следовательно, не затрагивают установленных ею правомочий Съезда народных депутатов, а также Верховного Совета как постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа.

Съезд народных депутатов ограничил сферу самостоятельного решения Президентом вопросов реорганизации структуры высших органов исполнительной власти случаями, когда проекты указов о такой реорганизации не противоречат действующим законам Российской Федерации. Использование Президентом прав, предоставленных ему указанными постановлениями, не должно подменять соответствующих конституционных полномочий Съезда народных депутатов и Верховного Совета15.

В полном соответствии со своими конституционными полномочиями Верховный Совет Российской Федерации 26 декабря 1991 года принял постановление «Об Указе Президента РСФСР «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», в котором предложил Президенту отменить названный Указ. Данное постановление является прямым выражением воли Верховного Совета реализовать свои полномочия в этой сфере. Подтверждением воли законодателя является и факт принятия Верховным Советом в первом чтении Закона РСФСР «О безопасности».

Однако Указ Президента от 19 декабря 1991 года, вопреки пункту 16 части первой статьи 109 Конституции РСФСР, в данном случае фактически лишил Верховный Совет возможности участвовать в разработке основных мероприятий в области обороны и обеспечения государственной безопасности страны (к которым относится и реорганизация органов безопасности).

Указ Президента от 19 декабря 1991 года предусматривает реорганизацию структуры и функций органов, деятельность которых, будучи направлена на охрану прав граждан, связана в то же время с реальными ограничениями конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на неприкосновенность личности, личной жизни, жилища, тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений (статьи 52, 53, 54 Конституции РСФСР). Указ непосредственно затрагивает сферу обеспечения конституционных прав и свобод, которая отнесена к ведению высших органов государственной власти (пункт 7 части первой статьи 109 Конституции РСФСР). Регулирование этой сферы Указом Президента без участия и тем более вопреки воле Верховного Совета не соответствует установленному Конституцией РСФСР разграничению полномочий между высшими органами государственной власти и управления16.

Рассматриваемый Указ противоречит пункту 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 года N 1027-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции», который предусматривает разукрупнение Министерства внутренних дел и передачу многих его функций в ведение других органов.

Указ находится в противоречии и с положениями постановления Верховного Совета от 18 декабря 1991 года, концептуально закрепившего при одобрении в первом чтении Закона РСФСР «О безопасности» невозможность совмещения в одном органе государственного управления функций обеспечения государственной и общественной безопасности.

Сохраняя за создаваемым объединенным Министерством безопасности и внутренних дел функцию следствия, Указ не соответствует постановлению Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года N 1801-1, которым одобрена Концепция судебной реформы, предусматривающая необходимость отделения оперативно-розыскных служб от следственного аппарата и организационного выделения следственного аппарата из структур прокуратуры, МВД и АФБ (КГБ).

Следовательно, Президент, издав Указ от 19 декабря 1991 года, противоречащий названным законодательным актам, превысил предоставленные ему полномочия.

Таким образом, в Указе Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» допущены отступления от положений, содержащихся в пунктах 6, 7, 9, 16 части первой статьи 109, пункте 16 статьи 121.5, статьях 121.8, 130, 184 и 185 Конституции РСФСР.

Конституционный Суд РСФСР, руководствуясь частью четвертой статьи 6, пунктом 2 части первой и частью второй статьи 64 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», Конституционный Суд Российской Федерации признал Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» не соответствующим Конституции РСФСР с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленного Конституцией РСФСР разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.

Согласно частям второй, четвертой и пятой статьи 65 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» с момента вступления в силу настоящего постановления Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», указ был признан недействующим.

Деятельность органов Федеральной службы безопасности осуществляется на основе принципов законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, единства системы органов федеральной службы безопасности и централизации управления ими, конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности (ст.5 Федерального закона об органах ФСБ).

12 апреля 1995 г. вступил в силу Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», которым Федеральная служба контрразведки РФ переименована в Федеральную службу безопасности Российской Федерации (далее - ФСБ России).