Административный процесс. Правотворчество ОВД

Правотворчество, будучи единым и сложным юридическим  понятием, складывается из различных  черт (особенностей), характеризующих  ее сущность. Понятие правотворческой  деятельности, которое является общим, должно раскрывать сущность, характеризовать  особенности содержания, структуру, направления и тенденции развития определенного предмета.

Категория же «правотворческая деятельность органов внутренних дел» должна включать в себя не только нормотворчество  в собственном смысле, но и весь спектр правотворческих функции органов внутренних дел, осуществляемых в различных формах. Это и разработка (участие в разработке) проектов нормативных актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц; заключение международных договоров (межведомственных соглашений); подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов; толкование и систематизация нормативных правовых актов. Отсюда правотворчество органов внутренних дел - это деятельность по созданию (проектированию), изменению, отмене, толкованию и систематизации нормативных правовых актов уполномоченными субъектами органов внутренних дел, а также заключение ими нормативных соглашений (договоров) на делегированной и компетенционной основе.

Особенности правотворческой  деятельности ОВД России проявляются в специфике их статуса, субъекта, характера нормотворческих полномочий и юридической природе принимаемых актов.

1. Особый статус  органов внутренних дел.

Понятие «статус» (от лат. status - состояние, положение) обозначает место субъекта правового общения. Термины «правовое положение», «правовой статус» широко употреблялись в законодательстве и в юридической литературе, как в прошлые годы, так и сейчас. При этом, за сравнительно редким исключением, не делается каких-либо различий между терминами «положение» и «статус». Чаще всего они понимаются как синонимы.

Правовой статус органов внутренних дел непосредственно  связан с правовым статусом МВД России, ибо органы внутренних дел входят в систему МВД РФ. Являясь составной  частью государственного аппарата, органы внутренних дел имеют определенную компетенцию, структуру, территориальный или отраслевой масштаб деятельности, образуются в порядке, установленном законом, используют определенные методы работы, наделены полномочиями выступать по поручению государства и призваны в порядке исполнительной и распорядительной деятельности выполнять определенные функции в определенной сфере социальной жизни.

Министерство  внутренних дел Российской Федерации  является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции. Правовой статус органа исполнительной власти характеризуется установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти, совокупностью функций и обязанностей данного органа по реализации возложенных на него задач, ответственности за осуществление его полномочий. Правовой статус министерства внутренних дел определяется Положением об этом органе, утвержденном указом Президента РФ. Статус территориальных органов внутренних дел определяется в Положениях об этих территориальных органах, утвержденных МВД России.

Вообще традиционно  принято считать, что министерство это орган отраслевого управления. Но, по сути, в настоящее время многие министерства являются межотраслевыми и распространяют свои полномочия на все другие органы, объекты управления по определенной сфере функционального характера. Именно таким и является министерство внутренних дел, задачами которого являются: а) разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности; б) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; в) обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; г) организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; д) обеспечение охраны общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного движения; е) организация в соответствии с законодательством государственной охраны имущества; ж) управление органами внутренних дел России и внутренними войсками МВД России, организация их деятельности.

Особенность правового  статуса ОВД определяется нахождением  их в двойном подчинении. Истоки этого дуализма заложены в конституционных  нормах (ст. 80, 83, 86, 87, 88, 114 Основного  закона). А в ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» оговорены особенности руководства так называемыми силовыми министерствами и ведомствами, деятельность которых непосредственно связана с выполнением Президентом РФ своих полномочий в качестве Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности РФ. Президент непосредственно руководит федеральными министерствами и ведомствами в сфере обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Нахождение этих органов в ведении Президента обусловливает его право утверждать по представлению Председателя Правительства Положения о них и назначать их руководителей. Тем не менее «силовые» ведомства не следует изымать из сферы управления со стороны Правительства, так как возложенные на него задачи в области обороны и государственной безопасности, внешней политики и международных отношений, обеспечения законности, борьбы с преступностью осуществляется, прежде всего, через упомянутые органы. Эти министерства и ведомства ответственны перед Правительством за выполнение порученных задач, федеральные же министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным к полномочиям Президента, также и главе государства (ст. 12 и 26 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации). Наконец, что особенно важно, Правительству предоставляется право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. При этом Закон не связывает Правительство никакими условиями. Но, несмотря на то, что эти органы не исключены из юрисдикции Правительства, фактически они становятся «президентскими органами», поскольку ему подведомственны.

Как отмечает Л.А. Окуньков «прямое подчинение силовых структур Президенту при слабом контроле со стороны парламента способствует самовозрастанию их значимости в жизни государства. В таких условиях вполне вероятны эксцессы силового давления на институты гражданского общества. Заметим, что Правительство не вправе осуществлять административное руководство МВД, ФСБ и другими подобными ведомства, а его полномочия по координации достаточно неопределенны. В то же время у Президента при столь широком объеме функций и полномочий не всегда достаточно времени постоянно и лично осуществлять руководство каждым из этих ведомств, а равно нет специализированного госоргана, который мог бы обеспечить надлежащий контроль за их деятельностью. Совет Безопасности, будучи совещательным органом при главе государства, пока не может «подняться» над ведомствами силового блока, которые напрямую подчиняются Президенту. Для усиления роли Совета Безопасности требуется принять серьезные политические и правовые решения, установить качественно иной уровень взаимоотношений силовых министерств с этим органом. Ясно одно - нельзя оставлять руководство МИДа, Минобороны, МВД и других аналогичных ведомств без жесткой системы контроля, исключительно на доверии главы государства. Доверяй, но проверяй, - истина нестареющая для России».

Таким образом, в отношении МВД (и ОВД в частности) Президент и Правительство «делят» свои полномочия. Если сопоставить полномочия Президента и Правительства по руководству органами внутренних дел, то можно отметить, что Президент РФ: направляет деятельность МВД России; осуществляет руководство внутренними войсками; утверждает положение о МВД России, положение о Главном командовании внутренних войск МВД РФ, положение о военных советах, Устав внутренних войск МВД РФ, положение о милиции общественной безопасности (местной милиции); назначает на должность и освобождает от должности министра внутренних дел по предложению Председателя Правительства РФ, его первых заместителей и заместителей; устанавливает общую численность коллегии МВД России, в случае возникновения разногласий между министром и коллегией, министр докладывает об этом Президенту; утверждает численность министерства по предложению Правительства РФ, перечень подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), содержащихся за счет средств бюджета субъектов Российской федерации; принимает решение о привлечении МВД в обеспечении режима чрезвычайного положения; осуществляет иные полномочия в сфере внутренних дел. Правительство РФ: координирует деятельность МВД РФ; вправе отменять акты МВД или приостанавливать действие этих актов; утверждает членов коллегии МВД РФ, кроме лиц, входящих в ее состав по должности; осуществляет финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности МВД РФ; осуществляет иные полномочия. Перечень полномочий Президента и Правительства по отношению МВД свидетельствует, что приоритет руководства, а следовательно, и ответственности, несомненно за Президентом. Образно говоря, глава государства осуществляет здесь верховное управление. Отношение Президента и Правительства к МВД выражается в следующей формуле: Президент руководит, а Правительство координирует деятельность МВД.

Эта особенность  руководства министерством внутренних дел порождает и особенность  его статуса по отношении к  статусу министерств и ведомств, непосредственно подчиненных Правительству. Учитывая эти обстоятельства органы внутренних дел участвуют в разработке правовых норм, которых содержат не только нормативные правовые акты Правительства РФ, но и нормативные акты Президента РФ.

Положение, статус ОВД РФ существенно влияет на особенности их правотворческой деятельности. Так, от места и роли нормотворящего органа в системе федеральных органов исполнительной власти зависит место и роль нормативного акта, т.е. его юридическая сила. Статус федерального органа исполнительной власти определяет нормативный акт МВД как подзаконный акт в системе иерархических отношений, который принимается на основе и в целях исполнения закона в соответствии с актами Президента и Правительства. От вида и характера соответствующего органа исполнительной власти зависит порядок принятия подзаконных нормативно-правовых актов. Нормативно-правовые акты органов, действующих на началах единоличного руководства (например, МВД) принимаются в порядке единоличного решения соответствующего должностного лица. От правового статуса ОВД зависит и форма принимаемых нормативных актов. На МВД, как на федеральный орган исполнительной власти, распространяются Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, где предусмотрено издание нормативных актов в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания), не должны носить нормативный правовой характер.

2. Специфический  субъект нормотворчества.

Особенность правотворчества  ОВД определяет и их субъектный состав, который зависит от режима нормотворческого процесса. В режиме единоначалия круг субъектов принятия конкретного  нормативного правового акта ограничивается одним лицом (моносубъектное нормотворчество). В режиме коллегиальности круг субъектов принятия нормативного правового акта расширяется (полисубъектное нормотворчество). Вряд ли имеет смысл говорить о преимуществе единоначального или коллегиального режима правотворчества, все зависит от конкретных условий, в которых работает орган, и от его статуса.

Согласно Положению  о МВД Российской Федерации право  на издание нормативно-правовых актов  на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации предоставлено  министру внутренних дел России. Следует отметить, что в министерстве принимать нормативные правовые акты может не только руководитель соответствующего органа, но и его заместители, и начальники структурных подразделений министерства. Так, Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 (в редакции Приказа МВД России от 18.12.2003 № 1004), устанавливают, что министр издает нормативные правовые акты по всем вопросам, относящимся к компетенции МВД России. Министром подписываются (утверждаются) нормативные правовые акты, издаваемые министерством совместно или по согласованию с иными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями.

Заместители министра, руководители подразделений МВД России имеют право издавать нормативные правовые акты лишь в случаях, прямо предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации).

Следует отметить, что заместители министра издают нормативные правовые акты по направлениям деятельности курируемых подразделений  министерства в пределах, предусмотренных  федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Издаваемые ими нормативные правовые акты не должны противоречить нормативным правовым актам, изданным министром.

Руководители  подразделений министерства издают нормативные правовые акты по направлениям деятельности только своих подразделений в пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Издаваемые ими нормативные правовые акты не должны противоречить нормативным актам, изданным министром и заместителями министра.

Иерархическое отношение между указанными субъектами отражают три разновидности актов, которые должны располагаться на соответствующих уровнях: акты министра - акты заместителей министра - акты руководителей подразделений министерства.

Констатируя такое  положение дел, В.А. Толстик резонно  ставит вопрос об обоснованности такой  ситуации. С его точки зрения, издание нормативных актов заместителями  и руководителями подразделений министерства противоречит постановлению Правительства РФ № 1009 от 13 августа 1997 г. Необоснованными, на его взгляд, являются и случаи наделения указанным правом соответствующих субъектов посредством федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. «Все решения нормативного характера должны приниматься руководителем, либо исполняющим обязанности руководителя министерства или ведомства», - отмечает В.А. Толстик.

Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные приказом Министерства юстиции РФ от 14 июля 1999 г. № 217, не дают никаких пояснении по данному вопросу, фактически повторяя положение постановления Правительства РФ. В рекомендации по проведению правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, подготовленной Правовым департаменте МВД России (ранее подразделение именовалось - Главным правовым управлением МВД РФ) указывается, что «в системе МВД России правом издавать нормативные правовые акты обладают только министр внутренних дел Российской Федерации, министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации (лица, исполняющие их обязанности) в пределах их компетенции, а также иные должностные лица, право издания которыми нормативных правовых актов предусмотрено федеральными законами, указами Президента Российской Федерации (например, главнокомандующий внутренними войсками МВД России) или постановлениями Правительства Российской Федерации. В иных случаях начальники структурных подразделений МВД России, а также начальники территориальных органов министерства (управлений внутренних дел на транспорте, управлений (отделов) внутренних дел на особо важных и режимных объектах, окружных управлений материально-технического и военного снабжения и других) издавать нормативные правовые акты не в праве».