Административный процесс. Правотворчество ОВД

На наш взгляд, перечень должностных лиц, наделенных полномочиями на издание нормативно-правовых актов, на сегодняшний день чересчур широк, что порождает на практике дублирование и определенные коллизии правовых актов. Считаем, что нормотворческими полномочиями должен обладать только министр внутренних дел (или исполняющий обязанности министра). Лишь как исключение, с санкции министра внутренних дел России, нормотворческими полномочиями должны наделяться начальники подразделений МВД в субъектах Российской Федерации (министры внутренних дел республик, начальники управлений или главных управлений внутренних дел краев, областей и т.д.), а также начальники приравненных к ним органов (начальники управлений внутренних дел на транспорте, режимных объектов и т.д.). При этом нормативные правовые акты данных подразделений должны издаваться только по направлениям их деятельности в пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и нормативно-правовыми актами министра внутренних дел. Объем их нормотворческих полномочий должен быть ограничен принятием актов исключительно внутриведомственного действия (абсолютно исключая право издавать нормативно-правовые акты «надведомственного» характера) и не затрагивать исключительные полномочия министра внутренних дел.

3. Нормотворческие полномочия  ОВД.

Регламентацией нормотворческой  компетенции всех федеральных органов исполнительной власти стал Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314. В данном документе в п/п «б» п. 3 говорится, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти определена и в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Так, в п. 1 Правил отмечается, что нормативные правовые акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

В соответствии с Положением о МВД России совершенствование нормативной правовой основы деятельности ОВД является одной из основных задач министерства. Согласно данному Положению, важной функцией министерства является осуществление нормативного регулирования своей деятельности и оказание ОВД практической и методической помощи в организации нормативной правовой работы. МВД России разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту РФ и Правительству РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. При этом, министру предоставлено право издавать нормативные правовые акты МВД России, в том числе совместно с руководителями других федеральных органов исполнительной власти, заключать международные договоры РФ межведомственного характера в установленной сфере деятельности. Важным основанием издания министерством нормативных актов являются также предписания об издании им конкретных актов, содержащиеся в законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.

Таким образом, министерство может издавать нормативные правовые акты не только по вопросам, в отношении  которых такое право прямо предусмотрено, но и для осуществления любых функций, входящих в компетенцию МВД. Данное положение подтверждается и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, где указывается, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут издаваться также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Публичная сфера предполагает соединение прав и обязанностей в  полномочиях органов, представляющих своеобразную правообязанность, кото-рая подлежит реализации в публичных интересах. В связи с этим некоторые авторы обоснованно считают, что «нормотворческие полномочия МВД России в принципе почти совпадают с его компетенцией». Т.Н. Воронина полагает, что «Поскольку компетенция МВД России, как правило, реализуется посредством нормотворческих полномочий, то понятие «нормотворческие полномочия» и «нормотворческая компетенция» можно использовать как тождественные, рассматривая нормотворческую компетенцию как некоторую часть общей компетенции». В юридической науке полномочия рассматриваются как составная часть (элемент) компетенции и правового статуса органа, поэтому в принципе с данным положением можно согласиться. Хотя, в то же время, следует признать и условность этого положения, ибо для осуществления компетенции следует исходить из типологии полномочий - «руководит», «решает», «нормирует», «координирует» и т.д.

4. Юридическая природа  нормативных правовых актов ОВД.

Нормативно-правовые акты ОВД относятся к ведомственным актам. Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а) это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией; б) это подзаконные акты в системе иерархических отношений; которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента РФ и Правительства РФ, других вышестоящих органов; в) это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностыо их строго определенному кругу лиц и организаций; г) это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов; д) это акты, содержащие как правовые нормы, так и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.

Ведомственные акты как подзаконные  издаются на основе законов, актов Правительства  и указов Президента. Это управленческие акты органов специальной функциональной компетенции. Именно в этом проявляется  специфика нормативно-правовых актов ОВД, которые являются важнейшим инструментом управленческой деятельности ОВД, средством воздействия на поведение соответствующих субъектов в интересах решения стоящих перед ОВД задач по защите прав и свобод человека и гражданина, охране правопорядка и борьбе с преступностью. Они дают возможность использовать правовую форму для повышения действенности и эффективности руководства, обеспечивают связь политики государства в сфере внутренних дел и исполнительной деятельности ОВД.

Следует отметить, что неконституционный термин «подзаконный акт» прочно вошел в научную лексику и удачно вписался в цепочку: Основной закон - закон - подзаконный акт. Однако в литературе встречается мнение, что термин «подзаконный акт» самое время подарить истории. В качестве аргумента указывается, что в современных актах не удается найти ему место. Учитывая то, что законы нужно подразделять на федеральные и региональные, предлагается ввести вместо одного термина два: подфедеральнозаконный акт и подрегиональнозаконный акт. Как нам кажется, вряд ли подобное нововведение будет целесообразным и эффективным.

Являясь неотъемлемым элементом  руководства и разновидностью актов  управления, нормативно-правовые акты ОВД, во-первых, организуют собственную  деятельность по выполнению возложенных на ОВД задач и обязанностей и, во-вторых, в рамках предоставленной компетенции регулируют область внутренних дел. Учитывая, что данные акты носят подзаконный характер, масштаб их применения ограничен законным правомочием по реализации той или иной функции министерства. Следовательно, ведомственный акт всегда имеет четко выраженную отраслевую направленность, производную от компетенции издавшего его органа, что и выражается в возможности министерства издавать акты лишь по вопросам, отнесенным к его ведению. «Как собственно право министерства или ведомства на издание акта, так и действие самого акта во времени, пространстве, по кругу лиц ограниченно пределами той функции, во исполнение которой он издан».

Нормативные правовые акты ОВД конкретизируют положения законов, принимаются во их исполнение, содержат механизм реализации законодательных норм. Данное свойство показывает их прямую связь с законом, служебную роль.

Указанные виды правовой деятельности органов внутренних дел убедительно  показывают, что эта деятельность затрагивает интересы большинства граждан Российской Федерации, а по отдельным направлениям - и все население на территории России.

Исходя из вышеизложенного, сформулируем следующие основные выводы и предложения:

1. В целях совершенствования теории и практики правотворчества нецелесообразно жестко противопоставлять различные подходы в правопонимании. Необходимо использовать различные методологические приемы для эффективного познания закономерностей развития и совершенствования механизма правотворчества. Исходя из концепции интегративного правопонимания, правотворчество выступает не только фактором закрепления сложившихся общественных отношений, но и их проектированием, трансформации, эволюционирования или нивелирования. Отсюда правотворчество определяется как элемент механизма правового регулирования, целенаправленная деятельность уполномоченных субъектов по созданию, изменению и отмене правовых предписаний в соответствии с назревшими потребностями социума в целях его дальнейшего государственно-правового развития.

2. Необходимо четко определить  терминологическую нагрузку категорий  «нормотворчество органов внутренних  дел» и «правотворчество органов  внутренних дел», дабы неотождествлять  их и не смешивать смысловую  нагрузку. Под нормотворчеством  органов внутренних дел понимается деятельность уполномоченных субъектов в системе министерства внутренних дел России, осуществляемая на делегированной и компетенционной основе, направленная на создание, изменение или отмену ведомственных нормативно-правовых актов как внутреннего, так и внешнего действия. Категория «правотворчество органов внутренних дел» должна включать в себя не только нормотворчество в собственном смысле, но и весь спектр полномочий, связанных с правотворческой сферой и проявляющихся в различных формах. Отсюда правотворчество органов внутренних дел - это деятельность по созданию (проектированию), изменению, отмене, толкованию и систематизации нормативных правовых актов уполномоченными субъектами органов внутренних дел, а так же заключение ими нормативных соглашений (договоров) на делегированной и компетенционной основе. При этом особенности правотворческой деятельности ОВД России проявляются в специфике их статуса, субъектов нормотворчества, характера нормотворческих полномочий и юридической природе принимаемых актов.

3. ОВД России, осуществляя  руководство порученной отраслью (областью) административно-политической  сферы государства, объективно  должно располагать законодательно  закрепленными полномочиями нормативного  регулирования не только функционирования своей системы, но и общественных отношений в сфере внутренних дел.

Тем не менее, приходится констатировать, что в действующей Конституции  РФ не закреплено право федеральных  органов исполнительной власти издавать нормативные правовые акты определенных видов. Положение усугубляется и тем обстоятельством, что до настоящего времени не приняты Федеральные законы «О нормативных правовых актов в Российской Федерации», «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации». Принятие этих законов способствовало бы урегулированию нормотворческой деятельности всех федеральных органов исполнительной власти, унификации принимаемых ими нормативных правовых актов, улучшению их взаимодействия, четкого определения их правового статуса. Необходимость принятия данных федеральных законов неоднократно указывалось в юридической литературе.

Краеугольным камнем первого  законопроекта является статья, устанавливающая  круг вопросов и общественных отношений, которые должны регламентироваться только законами, а не указами Президента РФ, правительственными постановлениями и не ведомственными актами, как это нередко имеет место до настоящего времени. Предлагается регулировать только законами: 1) установление всех компонентов правового статуса граждан, включая основные права и свободы, способы их охраны, юридическую ответственность и применение мер принуждения по отношению к гражданам; 2) условия создания и деятельности общественных объединений; 3) определение порядка формирования и работы органов представительной, исполнительной и судебной власти; 4) вопросы конституционного порядка; 5) установление, отмену и изменение всех видов налогов; 6) уголовное, уголовно-процессуальное, административно-процессуальное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органах, т.е. юрисдикционное законодательство; 7) семейное законодательство; 8) правовой статус средств массовой информации.

Законами должны также  определяться сфера и пределы  правовой регламентации общественных отношений правительственными постановлениями, в том числе устанавливается круг вопросов, по которым Правительство РФ вправе издавать первичные нормы. Фактически принятие данных законов должно исключить негативную с точки зрения интересов общества и государства правотворческую политику, когда федеральные органы государственной власти используют ведомственное правотворчество волюнтаристского характера.

Потребность заключения правотворческой  деятельности в единообразные рамки  представляется очевиной, например, в виде упомянутого закона о нормативных правовых актах. Это должен быть системообразующий акт, охватывающий как процедурный механизм от начального этапа (планирования нормативного правового акта) до его вступления в силу, так и содержательные аспекты правореализации: вопросы коллизионности;, толкования и мониторинга эффективности и др. Следует отметить, что подобный закон действует в зарубежных странах уже несколько лет.