Административные процедуры

   2)  ведомственном — административный спор рассматривается вышестоящим органом публичной администрации или вышестоящим должностным лицом. В частности, в ряде публичных органов исполнительной власти и субъектов РФ разрабатываются и принимаются регламенты, регулирующие вопросы рассмотрения обращений, в том числе и жалоб граждан;

   3)  вневедомственном (специализированным контрольным органом). Создание специализированного вневедомственного внесудебного административно-юрис-дикционного органа по рассмотрению административных дел и споров;

   4) судебном (органами судебной власти). Рассмотрение административно-юрисдикционных дел в порядке административного судопроизводства.

   1.3. Административная палата. В соответствии с инициативой Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с целью развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения дел об административных правонарушений в системе органов исполнительной власти Российской Федерации может быть создана Федеральная административная служба Российской Федерации.

   Контроль  — одна из основных функций государства. Речь идет об общегосударственном контроле в процессе развития российской государственности.

   Первые  шаги в этом направлении были сделаны  Петром I. В результате проведенных им крупных реформ был создан институт фискалитета, позднее, в 1723 г. — учреждена должность генерал-фискала и образована специальная Фискальная канцелярия при нем, а также должность генерал-прокурора.

   Функциями контроля обладала и созданная в 1720 г. подчиненная Сенату Канцелярия рекетмейстерских дел во главе с Генерал-рекетмейстером, принимавшая жалобы от населения на неправильное решение дел в государственных учреждениях. В 1727— 1730 гг. в ее деятельности образовался перерыв, связанный с попыткой тогдашних властей экономить средства на содержании государственного аппарата, но затем она была воссоздана вновь под названием Рекетмейстерской конторы. Революция 1917 г. в нашей стране не ликвидировала контрольную функцию. В дальнейшем общегосударственный контроль осуществлялся разными государственными органами (комиссары Временного правительства, Наркоматы государственного контроля, комитеты рабочего контроля (Положение о рабочем контроле, принятое ВЦИК Совета Рабочих и Солдатских Депутатов 14 ноября 1917 г.), народные комиссариаты, главкомы, Рабоче-крестьянская инспекция, Бюро жалоб, уполномоченные Комиссии Советского контроля, Министерство государственного контроля). Последним надотраслевым органом был Комитет народного контроля СССР. Следует подчеркнуть, что речь идет о контроле, независимом от исполнительной власти, который был «похоронен» хрущевскими реформами конца 50-х — начала 60-х гг.

   Конституция 1977 г. вывела органы народного контроля из аппарата управления, преобразовала в самостоятельное звено государственного механизма и тем самым сделала попытку восстановить общегосударственный контроль. В 1979 г. был принят Закон СССР «О народном контроле в СССР», весьма неплохой на бумаге. Но на деле ничего не получалось, так как все осуществлялось в то время по указанию и под контролем партийных органов.

   Контрольные функции нашли свое правовое закрепление и в современном российском законодательстве, в частности: федеральных законах от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»; от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения»; от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; а также в Градостроительном кодексе РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ; в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»; Бюджетном кодексе РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ; Федеральном законе от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и т. д.

   В настоящий период надобность общегосударственного контроля в таком государстве как Российская Федерация с ее обширными территориями очевидна, так как это:

   1)  позволит эффективно (объективно, бесплатно, оперативно) защитить права и законные интересы невластного субъекта;

   2)  повысит авторитет публичных органов исполнительной власти;

   3)  разгрузит суды, освободит от несвойственной им функции и не допустит нарушения принципа разделения государственной власти на три ветви, которое сейчас имеет место при рассмотрении ряда административных дел судами.

   В России никогда не создавались специальные административно-юрисдикционные органы, которые бы рассматривали общую административную жалобу за рамками ведомственного интереса.

   Одним из способов решения вышеуказанных  вопросов могло бы стать создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел контрольным органом (независимым от органов исполнительной власти, административно-юрисдикционным, вневедомственным).

   Таким образом, для развития административной внесудебной и досудебной процедуры  рассмотрения дел об административных правонарушениях в системе исполнительных органов власти Российской Федерации может быть создана Федеральная административная служба.

   Федеральная административная служба выполняла  бы три основные функции при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений:

   1) рассмотрение общей административной жалобы;

   2)  привлечение к административной ответственности физических и юридических лиц по составам дел об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1 КоАП РФ и относящихся в настоящее время к подведомственности мировых судей, судов общей юрисдикции и арбитражных судов {административная внесудебная процедура). Обжалование данных постановлений об административном правонарушении будет возможно только в судебном порядке;

   3)  пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях по всем категориям дел независимо от субъектного состава {административная досудебная процедура). При этом в административном законодательстве следует установить процедуру, при которой по определенным категориям дел об административных правонарушениях административная досудебная процедура могла быть обязательной.

   Федеральная административная служба являлась бы единым контрольным, независимым от органов исполнительной власти, централизованным органом, председатель которой мог бы быть назначен на должность Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ на определенный срок. При этом досрочное прекращение полномочий председателя Федеральной административной службы было бы возможно только в исключительных, строго определенных законодательством случаях.

   Федеральная административная служба Российской Федерации  может состоять из территориальных (на территории субъекта РФ — Административная палата субъекта РФ) и межтерриториальных структурных подразделений (действующих  на территории нескольких муниципальных образований в зависимости от месторасположения и численности населения). При этом руководители территориальных и межтерриториальных структурных подразделений назначались бы на должность председателем Федеральной административной службы по представлению руководителя соответствующего субъекта РФ на определенный срок, без права досрочного прекращения полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.

   К полномочиям Федеральной  административной службы можно было бы отнести:

   —  текущее руководство деятельностью  Федеральной административной службы;

   —  подготовку нормотворческих предложений  в области административного права;

   —  рассмотрение общих административных жалоб на действия (бездействие) должностных  лиц федеральных органов исполнительной власти.

   В полномочия Административной палаты субъекта РФ входило бы:

   — рассмотрение общих административных жалоб в отношении должностных  лиц, за исключением должностных лиц, чьи действия обжалуются в межтерриториальные подразделения Федеральной административной службы;

   —  привлечение к административной ответственности по тем составам административных правонарушений, по которым в настоящее время привлечение производится арбитражными судами (внесудебная административная процедура);

   К ведению межтерриториалъных подразделений Федеральной  административной службы можно было бы отнести:

   —  рассмотрение общих административных жалоб на действия должностных лиц  органов местного самоуправления;

   — привлечение к административной ответственности по тем составам административных правонарушений,  по  которым  привлечение  в  настоящее  время производится судами общей юрисдикции и мировыми судьями (внесудебная административная процедура);

   —  пересмотр постановлений по делам  об административных правонарушениях (досудебная административная процедура).

   Причем  должна быть предусмотрена возможность  судебного обжалования решений, принятых по результатам рассмотрения жалобы Федеральной административной службой и ее структурными подразделениями, невластными субъектами. Судебное обжалование могло бы осуществляться в арбитражных судах или судах общей юрисдикции в соответствии с правилами подведомственности, предусмотренными действующим процессуальным законодательством.

   Более того, для эффективной работы данного  вневедомственного контрольного органа (независимого от органов исполнительной власти) следует предусмотреть институт ответственности. Например, если суд установит, что общая административная жалоба, по результатам которой принято решение Федеральной административной службой об отказе в ее удовлетворении, являлась законной и обоснованной, то должностное лицо административно-юрисдикционного органа, наряду с должностным лицом федеральной административной службы, могут быть по аналогии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» подвергнуты дисциплинарным взысканиям вплоть до увольнения со службы, а невластные субъекты (граждане, юридические лица) вправе требовать рассмотрения параллельно с административным судопроизводством гражданского иска о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительных органов публичной власти по аналогии с положениями, закрепленными в ст. 1069 ГК РФ. Для этого необходимо разработать и принять Федеральный закон «О возмещении вреда (убытков), причиненного незаконными действиями гражданского служащего».

   При подготовке проектов нормативных правовых актов необходимо рассмотреть вопрос о возможности применения процедуры примирения (медиации), которая может проводиться контрольным органом по инициативе и с согласия сторон (невластного субъекта и органа публичного администрирования).

   Члены Федеральной административной службы и ее территориальных и межтерриториальных подразделений (арбитры) назначались бы на должность соответственно председателем Правительства РФ или руководителем органа исполнительной власти соответствующего уровня (субъекта РФ) на определенный срок или пожизненно без права досрочного прекращения полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.

   К кандидатам в члены Федеральной  административной службы Российской Федерации применялись бы определенные критерии отбора, установленные на уровне закона, свидетельствующие о его компетенции и профессионализме.

   Этапы создания Федеральной  административной службы Российской Федерации. Формирование Федеральной административной службы Российской Федерации и наделение ее соответствующими полномочиями должно происходить постепенно.

   На  первом этапе необходимо разработать нормативно-правовую базу, регулирующую вопросы функционирования Федеральной административной службы, порядок рассмотрения общих и специальных административных жалоб и обязательной административной досудебной процедуры и т. д.

   На  втором этапе необходимо наделить Федеральную административную службу только полномочиями по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности по тем составам административных правонарушений, привлечение по которым в настоящее время производится судами (внесудебная административная процедура).

   На  третьем, этапе  необходимо передать функции по пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных соответствующими административно-юрисдикционными органами (досудебная административная процедура).

   Четвертый этап — передача полномочий по рассмотрению всех общих административных жалоб (административный порядок).

   В заключение хотелось бы отметить, что  совершенствование и развитие административной процедуры — важная гарантия прав невластных субъектов, это веяние времени и логическое завершение реализации административной реформы в нашей стране.