Административные процедуры

   I

   1. Цели и задачи создания административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел. Основные цели административной реформы в России — это, во-первых, выработка эффективного взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами гражданского общества). Во-вторых, рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой (простой) административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.

   Задачами  административной (внесудебной и  досудебной) процедуры рассмотрения административных дел является:

   — создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);

   —  повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (понижение бюрократии и уровня коррупции);

   —  разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа;

   —  создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного  рассмотрения административных дел.

   Просматривая  исторический путь формирования государственного управления, протяженностью в одиннадцать  с лишним веков (со времен Древней  Руси до настоящего времени), понимаешь, что любые административные усовершенствования успешны, если они учитывают специфические условия страны и зарубежный опыт. Все еще идущие в стране административные реформы настраивают на волну осмысления того, что в нашей стране не завершен и по сей день поиск надежного пути решения данного вопроса. Россию всегда сопровождали попытки преобразования аппарата управления.

   1.2. Порядок рассмотрения административных дел. Вопрос о создании административной (внесудебной и досудебной) процедуры (порядка) рассмотрения административных дел остается весьма актуальным.

   Следует отметить, что российскому законодательству известна внесудебная и досудебная процедура рассмотрения административных дел. Например, Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров» в целях совершенствования административных процедур урегулирования споров установил внесудебную процедуру взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов на небольшие суммы.

   Деятельность  существующих административно-юрисдикционных органов по вопросам рассмотрения административных дел можно условно разделить на два важнейших направления:

   1.  Рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных).

   2.  Привлечение к административной ответственности.

   Рассмотрение  административных жалоб (как  общих, так и специальных). В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве Российской Федерации, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд. Судебный способ защиты прав и свобод граждан и интересов организаций в сфере публичной  администрации  рассматривается  сейчас как наиболее универсальный, однако нельзя исключать участие в этом процессе административно-юрисдикционных органов, которые рассматривают огромное количество жалоб и заявлений граждан и организаций.   Действующий   в   нашей   стране   институт административной судебной жалобы не может и не должен исключать реализацию конституционных основ административного (досудебного и внесудебного) рассмотрения административных дел (ст. 45, 53 Конституции РФ).

   Внесудебное и досудебное рассмотрение споров, в том числе и административных дел, было известно и союзному законодательству. Например, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 марта 1955 г. было предусмотрено изъятие из ведения народных судов дел по спорам между государственными, кооперативными (кроме колхозов) и другими общественными организациями на сумму до 100 рублей.

   При рассмотрении как общих, так и  специальных административных жалоб  на практике возникает ряд моментов, препятствующих своевременному, всестороннему и полному рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, в административном (внесудебном) порядке, что неблагоприятным образом отражается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

   Особенно  ярко это проявляется при подаче специальной административной жалобы в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных органов, как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц.

   При этом жалобы рассматриваются должностными лицами различных государственных  органов, в большей степени не являющимися специалистами в области административного права и не имеющими общего представления о процедуре привлечения к административной ответственности, процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и иногда не имеющими юридического образования.

   Все это препятствует своевременной, справедливой и беспристрастной защите прав и  законных интересов граждан, в том  числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц от неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц.

   В соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ постановление  по делу об административном правонарушении может быть обжаловано, в зависимости  от органа (должностного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный суд или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постановление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд, или арбитражный суд (если привлечение произведено должностным лицом).

   Таким образом, действующим административно-процессуальным законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности (делинквенту).

   На  практике складывается ситуация, когда  в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора.

   При этом действия указанных лиц вполне объяснимы и понятны, так как существует малая вероятность того, что вышестоящее должностное лицо (вышестоящий орган) отменит постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим (подчиненным) должностным лицом или органом. Также необходимо учитывать, что орган или должностное лицо, привлекающее деликвентов к административной ответственности, не обладает полной независимостью при рассмотрении дела об административном правонарушении от вышестоящего должностного лица или органа.

   При такой ситуации сложно говорить о  беспристрастности и независимости как при осуществлении процедуры привлечения к административной ответственности правонарушителей, так и при процедуре пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении.

   Данные  обстоятельства порождают не только бюрократическую волокиту при рассмотрении дел об административных правонарушениях, но и ведут к коррупции, подрыву авторитета всей системы публичных органов исполнительной власти, что не лучшим образом отражается на обществе в целом.

   Отсутствие  в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании  постановлений о привлечении к административной ответственности ведет к тому, что судебные органы (как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды) фактически выполняют функции органов исполнительной власти (административно-юрисдикционных органов), рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел об административных правонарушениях, носящих незначительный характер и не имеющих по своей сути спора о праве. В связи с этим представляется целесообразным установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (например, за административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве и т. д.). Тем более что досудебная процедура известна российскому законодательству (например, ч. 1 ст. 104 НК РФ).

   Привлечение к административной ответственности. В действующем КоАП РФ заложен еще один парадокс: на основании его норм происходит совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение   к   административной   ответственности осуществляется на основании судебных актов как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов.

   В данном случае суды не выступают в  качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера. До принятия КоАП РФ суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об административных правонарушениях. Представляется, что ранее действовавшие нормы являлись более верными, отражающими правовую природу, задачи и цели, роль судебной системы в целом. Более того, и сама административная ответственность в нашей стране была установлена союзным законодательством (это: Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. и ранее действовавший КоАП РСФСР 1984 г.) с целью выведения из сферы уголовной ответственности малозначительных деликтов, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке. В постперестроечный период был взят курс на расширение судебной подведомственности по административным делам. И КоАП РФ является тому подтверждением: так, по 2/3 всех составов административных деликтов, содержащихся в нем, привлечение к административной ответственности осуществляется судами; по оставшимся административным делам (это — 1/3) административно-юрисдикционный орган вправе передать полномочия по привлечению к административной ответственности в судебный орган; из девяти административных наказаний только два (предупреждение и административный штраф) могут назначаться внесудебно (в ранее действовавшем законодательстве все было с точностью наоборот). Таким образом, административная ответственность «лишилась» всех своих особенностей, отличающих ее от уголовной ответственности (оперативности, внесудебности, бесплатности), что загрузило суды подчас бесспорными, мелкими делами и обрекло невластных субъектов (граждан, юридических лиц) на трату времени, денег, здоровья для рассмотрения административных правонарушений, которые никогда законодатель не называл общественно опасными и тем самым подчеркивал их отличие от уголовно наказуемых преступлений и выделял специфичный внесудебный порядок рассмотрения.

   Одним из способов решения вышеуказанных  вопросов могло бы стать создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел контрольным органом (независимым от органов исполнительной власти, административно-юрисдикционным, вневедомственным).

   Эффективность административной внесудебной процедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность. Об этом свидетельствует и зарубежный опыт.

   Так, единая система административно-юрисдикционных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях действует в большинстве стран Европы (Франции, Голландии, Германии и др.), Канаде, США, зачатки данной процедуры появляются в Украине.

   Наиболее  яркий пример тому — Административный трибунал провинции Квебек (Канада), который является «специализированным», «объективным» и «независимым» органом, но, тем не менее, входящим в систему органов исполнительной власти.

   Создание  подобного органа в Российской Федерации, входящего в систему органов исполнительной власти, позволит деполитизировать, повысить профессионализм и оперативность при рассмотрении дел об административных правонарушений, а также будет способствовать сокращению уровня коррупции и бюрократии в органах исполнительной власти; бесплатности рассмотрения административных дел. Предлагаемая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, снизит нагрузку на судей, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушения принципа разделения государственной власти на три ветви, которое сейчас имеет место при рассмотрении ряда административных дел судами.

   При этом административная процедура рассмотрения административных дел не должна по сложности повторять процедуру судебного рассмотрения, а должна быть предельно простой и открытой.

   С учетом российского и международного опыта рассмотрения административных дел, а также принимая во внимание основные направления развития законодательства по данному вопросу в европейских странах (в том числе Рекомендации Кес(2001)9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами от 5 сентября 2001 г.), административное дело может быть рассмотрено в следующем порядке:

   1)  внутреннего пересмотра (претензионный порядок рассмотрения спора). Гражданин или организация в случае несогласия с действием или решением органа публичной администрации вправе направить должностному лицу, осуществившему это действие или принявшему это решение, претензию о мотивированном несогласии с данным действием или решением;