Административные правонарушения в сфере миграции

Депортация в отличие от административного выдворения применяется в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих статуса лиц, законно проживающих или пребывающих на территории РФ или пересекающих Государственную границу с территории иностранного государства без установленных для въезда в РФ документов. Отметим, что в научной литературе не сложилось единого понимания относительно сущности данной правовой категории. В частности, отдельные ученые склонны рассматривать депортацию как меру административно-предупредительного или пресекательного характера или исключительно как административно-предупредительную меру административно-правового принуждения¹¹.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации  иностранных граждан и лиц  без гражданства рассматривается как установленная государством мера ответственности за совершенные противоправные деяния, посягающие на установленный режим пребывания в РФ, установленные правила привлечения и использования иностранной рабочей силы, иммиграционные правила. Административное выдворение является одним из видов административных наказаний, предусмотренных ст. 3.2 КоАП РФ и применяемых с целью предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Депортация может выступать  как мера предупредительного или  пресекательного характера, она рассматривается законодателем преимущественно как правовое последствие несоблюдения иностранным гражданином срока пребывания или проживания в РФ.

По общему правилу, закрепленному  в ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП РФ в пределах предоставленной компетенции. Однако в главе 23 КоАП РФ законодатель не определил ни одного состава административного правонарушения, подведомственного территориальным органам Федеральной миграционной службы, уполномоченным на осуществление контрольно-надзорных функций в сфере миграции населения. Из содержания норм глав 23 и 28 КоАП РФ следует, что, составив протокол по делу об административном правонарушении, состав которого предусмотрен ст. 18.8, 18.9 КоАП РФ, должностное лицо территориального органа Федеральной миграционной службы обязано передать дело на рассмотрение должностному лицу органа внутренних дел в соответствии с подведомственностью, указанной в ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ. В связи с этим соответствующие изменения должны быть внесены в главу 23 КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», касающиеся подведомственности территориальных органов ФМС и органов внутренних дел.

Таким образом, в интересах охраны законности и правопорядка, обеспечения соблюдения специального административно-правового режима пребывания на территории России иностранными гражданами и лицами без гражданства специально уполномоченными государственными органами используются предусмотренные в действующем внутригосударственном законодательстве средства административно-принудительного характера. Причем в правовых нормах определяются основания применения мер административного принуждения, виды административно-принудительных средств и размеры административно-правовых санкций, а также процессуальный порядок их назначения. Административно-правовое принуждение, применяемое к виновным иностранным гражданам и лицам без гражданства в случае нарушения режима пребывания на территории Российской Федерации, как правило, выражается в конкретных мерах принудительного характера (пресекательного и обеспечительного характера, мерах административной ответственности), применяемых уполномоченными на то органами государства (должностными лицами) в связи с неисполнением правовых норм.

Следует отметить, что  уполномоченными государственными органами и должностными лицами по отношению к иностранцам и  апатридам применяются такие меры пресечения, как задержание и депортация, кроме того, в отношении их назначаются не все административные наказания, а лишь административный штраф, административное выдворение.

2.3. Особенности  производства по делам об административных  правонарушениях в сфере миграции.

Административно-юрисдикционное производство по делам об административных правонарушениях, посягающих на миграционно-правовые отношения, осуществляется по правилам, установленным разделом IV КоАП РФ. Вместе с тем указанное производство имеет целый ряд особенностей, свойственных специфике рассматриваемого вида правонарушений, которые проявляются на каждой стадии производства по делу об административном правонарушении миграционных правил.

В научной и учебной  литературе, а также в административно-деликтном  законодательстве выделяются четыре стадии производства: возбуждение дела об административном правонарушении, его рассмотрение, пересмотр постановления или решения по делу, исполнение постановления по делу об административном правонарушении. Необходимо признать обоснованным выделение в рамках каждой стадии производства определенной совокупности взаимосвязанных действий субъектов административно-юрисдикционного производства, направленных на решение единых задач и целей.

1. Возбуждение дела: возбуждение  дела; административное расследование; процессуальное оформление результатов расследования; направление протокола об административном правонарушении для рассмотрения по подведомственности.

2. Рассмотрение дела: подготовка дела к рассмотрению; анализ и оценка обстоятельств дела; принятие постановления; объявление постановления. 3. Пересмотр постановления: подача жалобы или опротестование постановления; рассмотрение жалобы или пересмотр постановления; вынесение решения; оглашение решения.

4. Исполнение постановления:  обращение постановления к исполнению; приведение постановления в исполнение; разрешение вопросов, связанных с исполнением; окончание производства по исполнению постановления»¹². С подобным подходом в целом следует согласиться, так как он достаточно целостно и системно характеризует стадии и этапы производства по делу об административном правонарушении; вместе с тем он нуждается в некотором дополнении. Стадия возбуждения дела об административном нарушении миграционных правил характеризуется исключительным кругом должностных лиц органа исполнительной власти, полномочным составлять протокол о нарушений миграционных правил.

На этапе возбуждения  дела о нарушении миграционных правил необходимо обратить внимание на мотивировочную часть протокола в соответствии.

Завершающим этапом производства по делу о нарушении миграционных правил является направление протокола об административном правонарушении на рассмотрение.

Административное дело о нарушении миграционных правил направляется судье, в орган или должностному лицу, уполномоченным рассматривать указанные категории дел:  

• судьи районных (городских) судов (ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, 18.8, 18.10, ч. I ст. 18.11, ч. 2 ст. 8.13,18.15, 18.16, 18.17, 19.27 КоАП РФ);
• мировые судьи (ч. 2 ст. 18.11, 18.12 КоАП РФ);
• участковые уполномоченные и старшие участковые уполномоченные ОВД (ст. 19.15 КоАП РФ);
• должностные лица пограничных органов, указанные в ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ (ч. 1 и 2 ст. 18.1, ч. 1 ст. 18.2, 18.4, 18.14 КоАП РФ);
• должностные лица миграционных органов, указанные в ч. 2 ст. 23.67 КоАП РФ (ст. 18.8 – 18.10, 18.15 – 18.17, 19.15 – 19.18 КоАП РФ);

   арбитражным судьям в соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ административные дела о нарушении миграционных правил не подведомственны.

Стадия рассмотрения дела о нарушении миграционных правил начинается с подготовки дела к рассмотрению, определяемой ст. 29.1 КоАП РФ. Итогом этого этапа является вынесение определения или постановления, виды которых предусмотрены в ст. 29.4 КоАП РФ.

Рассмотрение дела о  нарушении миграционных правил осуществляется в порядке, определенном ст. 29.7 КоАП РФ; итогом такого рассмотрения является вынесение постановления или определения, указанных в ст. 29.9 КоАП РФ.

Стадия пересмотра постановления  начинается с подачи жалобы или опротестования постановления по делу об административном правонарушении миграционных правил. Правом подачи жалобы на указанную категорию дел обладают¹³:

а) лицо, в отношении  которого ведется производство по делу (ст. 25.1 КоАП РФ);

б) законный представитель  физического лица (ст. 25.3 КоАП РФ);

в) иконный представитель  юридического лица (ст. 25.4 КоАП РФ);

г) защитник и представитель потерпевшего (ст. 25.5 КоАП РФ). Анализ составов миграционных правонарушений позволяет отметить, что потерпевший, как субъект указанного производства, в данных составах отсутствует и потому не может быть субъектом подачи такой жалобы. На постановление о нарушении миграционных правил может быть принесен протест прокурора (ст. 30.10 КоАП РФ).

Стадия исполнения постановления по делу о нарушении миграционных правил имеет целый ряд особенностей, связанных со спецификой административных наказаний, применяемых к мигрантам, к числу которых следует отнести: а) административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства; б) административное приостановление деятельности.

Обращение к исполнению постановления по делу о нарушении миграционных правил, в котором предусматривается административное наказание в виде административного выдворения, осуществляется в порядке, определенном ст. 31.3 КоАП РФ.

Подводя итог изложенному, необходимо отметить, что перечисленные  положения свидетельствуют о  необходимости значительного расширения видов составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения. Моделирование составов указанных правонарушений на основе объекта административно-правовой охраны в сфере территориального перемещения населения позволяет наиболее полно охватить нуждающиеся в охране миграционные правоотношения и повысить эффективность стадии административного принуждения.

Заключение

Подводя итог проведенному исследованию, можно сделать некоторые  обобщенные выводы: под административным правонарушением в сфере миграции понимается административно-противоправное виновное действие или бездействие иностранного гражданина, лица без гражданства, гражданина Российской Федерации, должностного лица, индивидуального предпринимателя или юридического лица, нарушающего установленные миграционным законодательством нормы.

Административная ответственность за нарушение миграционных правил понимается как вид юридической ответственности, применяемой к виновным физическим и юридическим лицам, нарушившим миграционные правила, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, и осуществляемой в особом процессуальном порядке, в результате которого лицо несет административное наказание, выражающееся в форме претерпевания лишений физического, материального и морального характера.

Эффективность нормативно-правового регулирования в сфере миграции во многом зависит от качества правоприменительной деятельности, а, следовательно, от знания действующего законодательства, умения сделать анализ новых законодательных положений и обобщить опыт их применения. Не менее важно на основе теоретических положений науки административного права о понятии и признаках административного правонарушения, элементах состава административного правонарушения умение разобраться в сущности той или иной нормы и правильно применить ее соответствующим должностным лицом.

В настоящее время  КоАП РФ закрепляет следующие виды составов миграционных правонарушений:

1) в сфере внутренней (социально-экономической) миграции  населения.

2) в сфере внешней  миграции населения.

3) в сфере внешней  трудовой миграции населения.

4) в сфере вынужденной  миграции населения.

Для привлечения к  административной ответственности  необходима совокупность четырех элементов, образующих юридический состав административного правонарушения, а также их согласованность с конституционными принципами. К элементам состава административного правонарушения в сфере миграционного законодательства относятся: 1) объект противоправного посягательства – регулируемые и охраняемые административным правом общественные отношения в сфере миграции; 2) объективная сторона – (содержание посягательства) – «внешние признаки, характеризующие противоправные действие или бездействие, результат посягательства, причинную связь между деянием и наступившими последствиями, место, время, обстановка, способ, орудия и средства совершенного административного правонарушения». Этот элемент состава правонарушения характеризуется совокупностью обязательных, а в прямо предусмотренных законодательством случаях и дополнительных признаках, характеризующих внешнюю сторону противоправного деяния в сфере миграции (действия и бездействия); 3) субъект административного правонарушения в сфере миграции, это лицо, совершившее данное правонарушение – физическое лицо (гражданин РФ, иностранный гражданин или лицо без гражданства, беженец или вынужденный переселенец, иммигрант, иностранный работник, заказчик работ (услуг), должностное лицо), отвечающее необходимым признакам вменяемости, возраста, административно-правового статуса или юридическое лицо; 4) субъективная сторона – т.е. признаки характеризующие лицо, совершившее правонарушение – выражается в «психическом» отношении субъекта к совершаемым действиям (бездействиям), вина в форме умысла или неосторожности. Дополнительный признак – цель административного правонарушения в данных составах не указан.