Административные правонарушения в сфере миграции

2. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать материалы дела о данном правонарушении (судьи (об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2, 3 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.11, 18.12 КоАП РФ), органы внутренних дел, пограничные органы, органы единой системы организации воздушного движения Российской Федерации). По общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ в пределах предоставленной компетенции. Так, в частности, к ним относятся:

• должностные лица пограничных органов (об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.1, 18.4 КоАП РФ);
• должностные лица органов внутренних дел (об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ);
• должностные лица органов единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.1 КоАП РФ в части нарушения воздушного пространства РФ).

Помимо вышеперечисленных  должностных лиц протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции населения (об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.11, 18.12 КоАП РФ).

В настоящее время  органы, осуществляющие охрану режима Государственной границы, борьбу с незаконной миграцией, сталкиваются в своей деятельности с рядом проблем, затрудняющих осуществление ими своих полномочий. К сожалению, в России на современном этапе отсутствует необходимый уровень взаимодействия между УФМС РФ, МОБ, КМ МВД, ОПС при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, которое должно быть непосредственно направлено на выявление организованных групп, занимающихся незаконной миграцией.

Кроме этого, существенные нарушения отмечаются и в самой  деятельности органов исполнительной власти.Так, зачастую государственные органы исполнительной власти и их должностные лица далеко не в полной мере выполняют свои функции по должному информированию иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых возбуждено административное производство, относительно их прав и обязанностей, а также объяснения последствия тех или иных их действий. Проблема отсутствия информирования участников производства об их правах и обязанностях, по нашему мнению, приобретает особую актуальность на стадии возбуждения производства, так как сведения, поступившие в момент, предшествующий времени составления протокола об административном правонарушении, становятся основанием для последующих действий субъектов административной юрисдикции.

Реализация прав и  обязанностей государственных органов  и иных участников производства по делу об административном правонарушении является одной из центральных при рассмотрении вопросов по делу об административном правонарушении. По мнению Б. П. Носкова, объективное и полное рассмотрение такого дела подразумевает не столько предоставление прав субъектам административной юрисдикции, сколько наложение на них определенных обязанностей⁶. Решение данной проблемы связано прежде всего с надлежащим распространением информации, касающейся прав иностранных граждан и апатридов, которое может осуществляться не только путем опубликования законодательных актов в официальных источниках, но также и с помощью формирования информационных ресурсов для устранения правовой безграмотности, при этом особую роль в формировании таких ресурсов будет играть их общедоступность.

Подводя итог, следует признать, что административная ответственность за нарушение миграционных правил понимается как вид юридической ответственности, применяемой к виновным физическим и юридическим лицам, нарушившим миграционные правила, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, и осуществляемой в особом процессуальном порядке, в результате которого лицо несет административное наказание, выражающееся в форме претерпевания лишений физического, материального и морального характера.

Глава 2. Принятие мер ответственности  к объектам правонарушения в сфере  миграции.

2.1. Виды административных  правонарушений в сфере миграции.

Проблема видов административных правонарушений миграционных правил активно исследуется современной административно-правовой наукой, что объясняется потребностями практики административно-правового регулирования миграционных правоотношений в Российской Федерации. В рассмотренных ранее исследованиях акцентируется внимание на анализе и совершенствовании существующих норм об ответственности за нарушение миграционных правил и проводится детальный анализ позитивной системы норм миграционного законодательства, нуждающихся в административно-правовой охране.

Система видов миграционных правонарушений в сфере миграции населения, должна строиться, исходя из объекта административно-правовой охраны. Кроме того, в системе административных правонарушений миграционных правил необходимо дифференцировать виды субъектов и на этой основе моделировать составы миграционных правонарушений, в которых участвуют лишь гражданин РФ, гражданин РФ и иностранный гражданин (лицо без гражданства), исключительно иностранный гражданин (лицо без гражданства)⁷.

Общими для всех видов  миграционных потоков являются следующие  миграционно-правовые режимы (миграционные правила): а) режим максимального миграционного благоприятствования; б) режим миграционного благоприятствования; в) режим наименьшего миграционного благоприятствования; г) режим миграционного моратория. Перечисленные режимы являются по своей сущности политико-правовыми, направленными на формирование единого государственного подхода к управлению миграционными процессами на территории Российской Федерации и ее субъектов. Содержание этих режимов находит реальное воплощение в иных режимах, которые созданы для государственного управления отдельными видами миграционных потоков, и поэтому необходимости в отдельных нормах об административной ответственности за их нарушение отсутствует.

В настоящее время  КоАП РФ закрепляет следующие виды составов миграционных правонарушений:

1) в сфере внутренней (социально-экономической) миграции населения – ст. 19.15 «Проживание гражданина Российской Федерации без документа, удостоверяющего личность гражданина (паспорта) или без регистрации»; ст. 19. 16 «Умышленная порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности»; ст. 19.17 «Незаконное изъятие удостоверения личности гражданина (паспорта) или принятие удостоверения личности гражданина (паспорта) в залог»; ст. 19.18 «Представление ложных сведений для получения удостоверения личности гражданина (паспорта) либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство»;

2) в сфере внешней  миграции населения – ст. 19.27 «Предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета»; ч. 1 и 2 ст. 18.1 «Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации»; ч. 1 ст. 18.2 «Нарушение пограничного режима в пограничной зоне»; ст. 18.4 «Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации»; ст. 18.8 «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации»; ст. 18.9 «Нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации»; ст. 18.11 «Нарушение иммиграционных правил»; ст. 18.14 «Незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации»;

3) в сфере внешней трудовой миграции населения – ст. 18.10 «Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации»; ст. 18.13 «Незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей»; ст. 18.15 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»; ст. 18.16 «Нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах)»; «Несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности»;

4) в сфере вынужденной миграции населения – «Нарушение беженцем и вынужденным переселенцем правил пребывания (проживания) в Российской Федерации».

Необходимо отметить, что существующий подход в закреплении  составов миграционных правонарушений страдает целым рядом недостатков⁸: 1) перечисленные составы миграционных правонарушений соединены в две группы, объединенное родовым объектом правонарушения, посягающие на отношения: а) в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации; б) в сфере государственного управления; 2) отдельные составы миграционных правонарушений содержат нормы о посягательствах на отношения, не являющиеся миграционно-правовыми (например, ч. 3 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ); 3) система, имеющихся составов миграционных правонарушений, не охватывает всех видов миграционно-правовых отношений (имеющихся и нуждающихся в правовой охране).

2.2. Механизм  реализации административной ответственности  за нарушения в сфере миграции.

Интересы охраны законности и правопорядка в государстве, защиты прав и законных интересов российских граждан обеспечиваются посредством  применения к иностранным гражданам  и лицам без гражданства, нарушающим нормы действующего законодательства в области обеспечения специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации, мер административного принуждения различной целевой направленности и правового содержания.

В случае несоблюдения предписаний  правовых норм, выразившихся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, правил пребывания или проживания на территории Российской Федерации, определяющих порядок регистрации и передвижения по территории России, выбор места жительства, порядок выезда за пределы РФ по истечении определенного срока пребывания, к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются меры административного принуждения пресекательного характера, административно-правовые санкции в виде административного штрафа с выдворением за пределы Российской Федерации или без такового, а также меры обеспечительного характера.

По отношению к иностранным  гражданам и лицам без гражданства, совершившим административное правонарушение в области обеспечения специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации, уполномоченными государственными органами и должностными лицами применяется административная санкция общего характера в виде административного штрафа. К числу же особых административно-правовых санкций, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства при нарушении ими соответствующих административно-правовых норм, установленных действующим режимом пребывания в РФ, относится административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства⁹.

Административным штрафом является денежное наказание, налагаемое за административное правонарушение, выражающееся в величине, кратной МРОТ на момент окончания или пресечения правонарушения (КоАП РФ, ст. 3.5).

Установление размеров административного штрафа увязывается  с характером правонарушения, размером причиненного вреда, степенью вины правонарушителя, его имущественным положением и иными существенными обстоятельствами деяния.

Административный штраф  относится к разряду основных административных наказаний. В случаях, прямо предусмотренных действующим Кодексом РФ об административных правонарушениях, штраф может налагаться в сочетании с дополнительным административным наказанием – административным выдворением. Так, за нарушение режима пребывания (проживания) в РФ, осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу, нарушение иммиграционных правил иностранные граждане и лица без гражданства могут быть подвергнуты административному штрафу с административным выдворением за пределы РФ или без такового (КоАП РФ, ст. 18.8, 18.11, часть 2 ст. 18.10).

Сумма административного  штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с  законодательством РФ.

Административный штраф  может применяться как в судебном, так и во внесудебном (административном) порядке органами внутренних дел  в случае совершения правонарушений, предусмотренных ст. 18.8, 18.9 КоАП РФ (КоАП РФ, ст. 23.3).

Административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан  и лиц без гражданства как  особая административно-правовая санкция, назначаемая только в отношении иностранцев и апатридов, заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством России, – в контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации (КоАП РФ, ст. 3.10).

Административное выдворение как административное наказание  является мерой административно-правового принуждения, применяемой по постановлению судебных органов, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ – соответствующими должностными лицами (должностными лицами пограничных органов ФСБ России).

Наряду с административным выдворением к иностранным гражданам  и лицам без гражданства, не соблюдающим  режим пребывания или проживания в Российской Федерации, может быть применена и иная мера принудительного воздействия – депортация, которая по своей правовой природе представляет собой принудительную высылку иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации¹⁰.