Административно правовой договор: понятие, признаки и юридическое значение

     1.2. Цель, функции и  методы административно-правового  регулирования 

     Можно определить следующие основные цели административно-правового регулирования: 1) создание условий для эффективной  деятельности исполнительной власти как  важного инструмента обеспечения  потребностей граждан, общества, государства; 2) обеспечение демократической правовой организации исполнительной власти; 3) создание в сфере управления условий для реализации гражданами и их объединениями предоставленных им прав и свобод; 4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, злоупотреблений, некомпетентности и т.п. служащих государственного аппарата. 

     В зависимости от конкретных условий  возникновения управленческих отношений  можно также выделить внутренние и внешние функции административно-правового  регулирования:

     а) внутренние или внутрисистемные - это  отношения, связанные с формированием  управленческих структур, определением способов взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности  между работниками аппарата управления и т.п. Сторонами в этих отношениях выступают соподчиненные исполнительные органы, а также должностные лица;

     б) внешние отношения - это отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему  исполнительной власти - на граждан, общественные отношения, коммерческие структуры, в  том числе - частные, и т.п.

       Наука административного права  различает, таким образом, индивидуальных  и коллективных субъектов права. 

     В рамках своего предмета административное право создает определенный правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти (в  соответствии с их конституционным  назначением), а также поведения  всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление служебной роли данной отрасли российского права, ее регулятивная функция. Ей сопутствует и другая функция - правоохранительная (юрисдикционная), обеспечивающая как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.

     Метод правового регулирования - это совокупность форм и приемов, применяемых государством для регулирования общественных отношений; способ воздействия на поведение участников правоотношений, направленный на достижение целей правового регулирования.

     При помощи метода правового регулирования  производится ограничение круга  отношений, охватываемых административным правом, от отношений, подчиняющихся  другим отраслям права.

     Административное  право - это юридическая форма, модель управления, которая закрепляет юридическое  неравенство (субординацию) субъектов  отношений в отличие, например, от норм гражданского права, которое характеризуется  юридическим равенством сторон. Подобное подчинение одной стороны другой может быть линейным (связь типа “начальник-подчиненный”) и функциональным (“инспектор-гражданин”). Юридическое  неравенство сторон обусловлено  разными ролями, задачами, которые  выполняют субъекты в системе  общественных отношений. Даже у органов и должностных лиц, находящихся на одной ступени управленческой лестницы могут быть неодинаковые права и обязанности. Например, не равны полномочия инспекторов ГИ БДД, саннадзора, рыбохраны и т.п.

     Возникают административные взаимоотношения  чаще всего не по обоюдному желанию  сторон, а по волеизъявлению одной  стороны. Такими действиями являются, например, приказ, предписание, жалоба, решение о выдаче лицензии, наложение штрафа и т.п.

     Споры между различными сторонами административных отношений в основном решаются также в административном порядке - субъектом управления, который представляет более высокостоящую фигуру в административных правоотношениях (при одних и тех же обстоятельствах одни субъекты исполнительной власти наделены правом решать, а другие  - правом обжаловать решения вышестоящих органов (должностных лиц). Существующие интересы и права субъектов административного права могут защищаться и в судебном порядке, но это не правило, а, скорее, исключение из него.

     Еще одной особенностью метода административно-правового  регулирования в последнее время  становится внедрение в систему  администрирования демократических  начал. Субъекты и объекты административных правоотношений имеют строго  определенные права и обязанности: властвующий  не имеет возможности делать все, что ему захочется, ссылаясь при  этом на государственное благо; подчиненному в свою очередь не требуется - в  силу имеющихся у него прав - беспрекословно подчиняться любому приказу начальника.

     Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контролируя ее деятельность, рационально организуя управленческую структуру, закрепляя права граждан, механизмы решения конфликтов, четкие процедуры деятельности и т.п., административное право придает управленческим отношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости и демократии. Однако, вместе с тем оно не лишает управленческие отношения характера отношений власти – властеотношений.⁵

     Таким образом, административное право исключает  юридическое равенство участников правоотношений. Можно заключить, что  главными признаками метода административного  правового регулирования являются: а) определение  юридического положения  сторон; б) определение оснований  возникновения, изменения и прекращения правоотношений; в) определение прав и обязанностей субъектов административных правоотношений; г) способы защиты субъектов правоотношений. 

1.3. Административное  право и административное  законодательство. Источники административного права 

     Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения. Они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как пункты, параграфы в акты государственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками права, внешними причинами его выражения.

     Источниками административного права являются  акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы.

     Важнейшей особенностью отрасли являются разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью исполнительной власти.

     Для правовой регламентации управления нужно большое число законов и еще большее число конкретизирующих их подзаконов, нормативных актов.

     Существует  значительное число чисто административно-правовых источников. Но много “смешанных”  многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и уголовного).

     В зависимости от того, кем приняты  акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно разделить на несколько типов:

     I. Федеральные законы (кодекс РФ  об административных правонарушениях,  иные федеральные законы, содержащие  нормы административного права);

1. Законодательные акты региональных органов власти;

     II.  Акты органов государственной  власти;

1. Указы, распоряжения Президента;
2. Постановления, распоряжения правительства;
3. Приказы, постановления министров, государственных комитетов и других ведомств;
4. Постановления, распоряжения глав субъектов федерации;
5. Приказы, постановления иных органов управления;
1. III. Акты органов местного самоуправления,

     IV. Международные акты. В соответствии  с Конституцией РФ “общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РФ и непосредственно порождают права и обязанности граждан РФ”.⁶ Международными актами, например, регулируются некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения.⁷

     В чем же заключается основная доминирующая роль источников права в формах выражения административного права.

     Под источниками административного  права понимают различные формы  его выражения, в которых норма  административного права понимается как различные формы его выражения, в которых норма административного права проявляет все властно - регулирующие воздействия на общественные отношения.⁸

     Закрепление и утверждение источников права  происходит с помощью форм управленческой деятельности.

     Формы управленческой деятельности есть высшее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления на основании источников административного права.

     Различные формы управленческой деятельности выражают, по существу, ее содержание, дают представление о том, как практически решаются управленческие задачи, выполняются функции управления, т.е. как осуществляется сама управленческая деятельность.

     Так как органы государственного управления осуществляют свои функции непосредственно  от имени государства, формы их деятельности регламентируются правом. Административно-правовые нормы, которыми определяется правовое положение данного органа,  практически определяют все формы его деятельности. Тем самым все эти формы подчиняются интересам и целям исполнительно-распорядительной деятельности.

     Конкретные  действия органов управления разнообразны. В определенных случаях они влекут определенные юридические последствия. Это имеет место при установлении обязательных правил поведения, осуществления властно-распорядительных полномочий, административной юрисдикции.

     Такого  рода действия всегда нуждаются в  юридическом высшем выражении, т.е.  в правовой форме. Другие действия органов управления не нуждаются в такой форме, являются организационными и соответственно облекаются в неправовые формы. Их нередко называют организационными формами управленческой деятельности.

     Для правовых форм управленческой деятельности характерно то, что они всегда регламентируются правом (например, порядок издания  юридических актов управления).

     Они могут влечь за собой возникновение  конкретных административно-правовых отношений (например, издание индивидуального акта управления).  Для неправовых форм административно-правовые нормы устанавливают лишь общую процедуру их совершения (например, порядок созыва и проведения различного рода конференций и совещаний).

     Неправовые  формы непосредственно не выступают  в роли юридического объекта, влекущего за собой возникновение административно-правовых отношений.

     Издание правовых актов - специфическая форма  исполнительно-распорядительной деятельности, поскольку ее назначение - исполнение законов.

     В силу того, что закон содержит общие  нормы  и правила поведения, он не  в состоянии охранить все  стороны общественной жизни, заранее  урегулировать общественные отношения с исчерпывающей полнотой. Поэтому возникает необходимость в конкретизации и детализации этих общих норм на стадии их исполнения.  Такого рода полномочия в соответствующем объеме представляются органами государственного управления. Осуществляемая ими по этому направлению деятельность характеризуется, как административное правотворчество, т.е. издание нормативных актов на основе  и во исполнение законов. В некоторых случаях в его содержание входит регулирование управленческих общественных отношений, не урегулированных общими нормами права.

     Издание ненормативных актов - основная юридическая  форма исполнительно-распорядительной деятельности. Ее сущность состоит в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно решают  с помощью юридических средств конкретные дела, возникающих в последствие юридической практики. Это - административное распорядительство, т.е. применение к конкрентным обстоятельствам прямых велений закона и других норм Российского права, прежде всего, административного права. В этих целях издаются индивидуальные юридические акты.