Административная ответственность должностных лиц

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Административная ответственность должностных лиц 
2.1. Понятие должностного лица

         Понятие «должностное лицо» уже на протяжении многих лет не теряет своей актуальности как с точки зрения теории административного права, так и с точки зрения тех кто это право применяет.

        Делая анализ действующего на данный момент, законодательства Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что, хотя это понятие очень часто употребляемо, его содержание остается весьма неоднозначным. Такая неясность в понимании, в свою очередь, не дает возможности максимально эффективно использовать соответствующие правовые нормы, а также и вызывает определенные трудности в практической деятельности. Всё же  определение «должностное лицо» довольно часто используется законодателем во многих отраслях российского права. К примеру, А. А. Аникитин и П. И. Кононов считают, что «…термин “должностное лицо”, которым обозначается один из видов специальных субъектов правоотношений, является универсальным юридическим термином, используемым практически во всех основных отраслях права и законодательства» [6].

         На данный момент нет единого, общепризнанного понятия «должностное лицо», который может быть применим ко всем отраслям права и, соответственно, сферам человеческой деятельности, хотя этот вопрос поднимался в отечественной юридической науке уже давно. Так, еще в 1993 г. П. И. Кононовым предлагался для рассмотрения вопрос о целесообразности и необходимости законодательного закрепления универсального понятия «должностное лицо»: «…самая главная на сегодняшний день проблема – это выработка единого для всех отраслей права понимания определения должностного лица и законодательное его закрепление» [11].

       О такой необходимости законодательного укрепления единого для всех отраслей права понятия «должностное лицо» помимо П. И. Кононова указывают и другие ученые-административисты [11].

Общеправовое понятие не должно быть подменено понятием «должностного лица», разработанного для целей какой-либо отдельной отрасли права. С точки зрения А. В. Воронкова, определение должностного лица, которое сформулировано в УК РФ, не может применяться для административного права. Оно не соответствует принятым в теории административного права, а также в практике административно-правового регулирования подходам к определению субъектного состава рассматриваемой категории лиц. Для административного права, права управления, представляется неоправданным искусственное разграничение понятий “организационно-распорядительные функции” и “управленческие функции”, применяемое в уголовном кодексе. Также неэффективно выглядит и попытка заимствования этого определения, сформулированного применительно к охранительному, по своему основному направлению, уголовному законодательству, для административного права, которое выполняет в основном функции позитивного регулирования управленческих общественных отношений.

           По мнению А. В. Воронкова, понятие «должностного лица» данное для целей местного самоуправления, нельзя использовать для административно-правового регулирования , поскольку «…оно сосредоточивает внимание на сравнительно узкой группе субъектов управления, а характер и объем присущих им в качестве должностных лиц “организационно-распорядительных функций” в этом определении не раскрывается» [2].

           В связи с этим абсолютно оправданной, на мой взгляд, является точка зрения, согласно которой «следующим шагом в нормотворчестве должно стать формирование единого общеправового понятия должностного лица. Его концепция видится в разработке определения, представляющего собой собирательную конструкцию по содержанию, которое станет основой, позволяющей раскрыть понятие должностного лица применительно к конкретной сфере деятельности (публичной или частной) и с учетом специфики соответствующей отрасли права» [3].

        Под должностным лицом в "Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ 
(ред. от 07.03.2017 с изм. и доп., вступ. в силу с 31.03.2017) следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 9.22, 13.25, 14.24, 14.25, 14.55, 14.56, частью 3 статьи 14.57, 14.61, 15.17 - 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.26.1, 15.26.2, 15.29 - 15.31, 15.37, 15.38, частью 9 статьи 19.5, статьями 19.7.3, 19.7.12 настоящего Кодекса, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц, руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.29 - 7.32, частями 7, 7.1 статьи 19.5, статьей 19.7.2 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции по организации и осуществлению закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе члены комиссии по осуществлению закупок, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьей 7.32.3, частью 7.2 статьи 19.5, статьей 19.7.2-1 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена лицензионной комиссии и совершившие административное правонарушение, предусмотренное статьей 19.6.2 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное. Лица, осуществляющие функции по организации и проведению обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, в том числе члены конкурсной комиссии, аукционной комиссии, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьей 7.32.4 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица[14].

          Делая анализ данного определения, можно сделать вывод, что законодатель к должностным лицам относит субъектов, которые:

• наделены внешневластными распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них;
• лиц, выполняющих организационно-распорядительные функции;
• лиц, выполняющих административно-хозяйственные функции.

        Данные три критерия, характеризующие, с точки зрения законодателя, должностное лицо, применимы не только к тем, кто осуществляет служебную деятельность в сфере государственной и муниципальной службы, когда под государственной понимается и государственная гражданскую, и военная, и правоохранительная служба. Местом функциональной принадлежности должностных лиц могут быть и иные органы государственной власти или местного самоуправления, а также деятельность в государственных и муниципальных организациях. При этом руководители и другие работники, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в иных организациях (например, в коммерческих и некоммерческих организациях), к должностным лицам не относятся.

         По логике закона, не являются должностными лица, те кто не наделен полномочиями «представителя власти»: они признаются таковыми только тогда, когда речь идет о привлечении их к административной ответственности.

          Это относится и к индивидуальным предпринимателям, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица: при выполнении организационно- распорядительных или административно-хозяйственных функций они, как правило, приравниваются к должностным в целях привлечения их к административной ответственности.

          Несмотря на наличие указанных признаков, позволяющих определить «относимость» или «неотносимость» лица к категории должностных лиц, действующее административное законодательство не содержит положений, раскрывающих значение каждого из указанных признаков должностного лица.

           Безусловно, заслуживает внимания стремление законодателя в ст. 2.4 КоАП РФ уточнить, что является осуществлением функций представителя власти: «распорядительные полномочия в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него». Однако дальнейшего разъяснения распорядительных полномочий административное законодательство не содержит.

           Таким образом, на сегодняшний день неясно, что следует понимать под распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости, организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями.

           Отсутствие общепринятого толкования этих положений применительно к административному законодательству способствовало созданию различных доктринальных толкований. Так, А. А. Аникитин и П. И. Кононов к функциям должностных лиц, реализующих от имени государства или муниципального образования властные полномочия, относят «властные полномочия, связанные с осуществлением контроля и надзора, применением мер принуждения, изданием административных актов в отношении не подчиненных им субъектов» [11].

           С точки зрения Ю. М. Козлова, «к административно - распорядительным функциям относятся такие, как руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным, а к административно - хозяйственным – полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, и иные действия» [15].

           По мнению других авторов, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции – это полномочия «совершать в пределах своей компетенции властные действия, имеющие юридически значимые последствия (например, издавать правовые акты, давать обязательные указания, нанимать и увольнять работников, управлять государственным имуществом, распоряжаться денежными средствами)» [15].

Итак, налицо отсутствие единого толкования признаков должностного лица применительно к определению, данному в ст. 2.4 КоАП РФ. В данной ситуации, на наш взгляд, использование понятия «должностное лицо» в правоприменительной практике становится затруднительным, особенно в целях привлечения к административной ответственности, а также не позволяет использовать данное понятие как общеправовое, допустимое к применению всеми отраслями права.

         На это отсутствие четких разъяснений признаков понятия «должностного лица» указывали ученые-административисты, практически сразу после опубликования действующего Кодекса. Например, по мнению Ю. М. Козлова, «руководствоваться же тем, что под должностным лицом следует понимать любое лицо, занимающее определенную должность, неправомерно. “Размытость” его понимания неизбежно приведет к тому, что любой служащий понесет повышенную административную ответственность, которая установлена для ограниченного круга работников» [12].

2.2 Основания привлечения  к административной ответственности  должностных лиц

Любая реальная юридическая ответственность имеет три основания: нормативное (систему регулирующих ее правовых норм); фактическое (неправомерные деяния субъектов права); процессуальное (акты субъектов власти о применении санкций правовых норм к конкретным субъектам) [8]. Для того, чтобы наступила реальная ответственность необходимо, чтобы были изложены все три ее основания. Прежде всего, должна быть норма, устанавливающая обязанность и санкцию за ее неисполнение. Затем может возникнуть фактическое основание - правонарушение. При наличии нормы и деяния, ее нарушающего, уполномоченный субъект в установленном законом порядке вправе назначить наказание за административное правонарушение путем вынесения постановления.

При раскрытии оснований привлечения к административной ответственности должностных лиц следует ссылаться на норму 2.4 КоАПа.

Административная ответственность должностных лиц по КоАП возможна только в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения ими возложенных на них служебных обязанностей.

Административная ответственность должностных лиц, как правило, является следствием противоправного бездействия: нарушитель не соблюдает своих должностных обязанностей либо уклоняется от их исполнения, допуская тем самым наступление общественно опасных последствий.

При квалификации преступлений должностных лиц, определенных ст. 285 – 293 УК, наряду с противоправным бездействием учитываются также и действия должностного лица: в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" под указанными деяниями понимаются действия должностного лица, осуществляемые в соответствии с возложенными на него служебными полномочиями; под незаконными действиями должностного лица подразумеваются неправомерные действия, которые не вытекали из его служебных полномочий или совершались вопреки интересам службы, а также действия, содержащие в себе признаки преступления либо иного правонарушения.

В соответствии с указанным Постановлением Пленума Верховного Суда РФ выполнение перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом, нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо уполномоченным на то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (народные и присяжные заседатели и др.).

Можно сделать вывод о том, что наличие у должностных лиц права совершать действия властного характера предопределяет и особенности их административной ответственности. К административной ответственности могут быть привлечены должностные лица:

1. При нарушении своими собственными действиями установленных правил;
2. При даче своим подчиненным таких указаний, которые идут в разрез с требованиями этих правил;
3. За непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными лицами, если обеспечение соблюдения этих правил входит в круг служебных обязанностей конкретного должностного лица[20].

2.3 Меры наказания  административных правонарушений