Правовое регулирование использования природных ресурсов

     Постановления Правительства РФ принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции, обычно в целях определения способов и порядка реализации прав и обязанностей ресурсопользователей, устанавливаемых  федеральными законами и указами  Президента РФ. Чаще всего такие  нормативные акты регулируют отношения, возникающие в связи с использованием отдельных видов природных ресурсов.

     Нормативные правовые акты издают и специально уполномоченные государственные органы по управлению использованием и охраной  природных ресурсов, а также государственные  органы, устанавливающие порядок  внесения платы за пользование природными ресурсами (Министерство финансов РФ, Государственная налоговая служба РФ и др.).

     Органы  местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты в области  ресурсопользования в тех случаях, когда это прямо установлено  федеральным законодательством  или законодательством субъекта РФ, либо соответствующие полномочия переданы органу местного самоуправления органом исполнительной власти субъекта РФ.

     Обычаи  и традиции являются источниками  природоресурсного права в силу указаний федеральных законов. Так, Гражданский кодекс РФ предусматривает  в качестве источника обычай делового оборота, ФЗ РФ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов» устанавливает  правило, в соответствии с которым  суд, рассматривая дело с участием, в качестве сторон, представителей малочисленных народов, вправе учитывать  при вынесении решения сложившиеся  обычаи и традиции этих народов.

     Руководящие разъяснения Пленумов Высшего Арбитражного суда РФ и Верховного Суда РФ источниками  права не являются. Их целью является разъяснение вопросов, возникающих  в ходе правоприменительной деятельности судов с целью единообразного применения ими норм материального  и процессуального права. Высший Арбитражный Суд, кроме этого, в  ряде случаев после принятия федерального закона выносит постановления, разъясняющие судам содержание тех или иных его норм.

     Постановления Конституционного суда РФ также не являются источниками природоресурсного  права, поскольку он вправе признать норму права не соответствующей  Конституции РФ, но создать (принять) норму права Конституционный  суд не вправе. Отменяя норму, суд  в то же время указывает, какие  правовые нормы, принятые в установленном  порядке, должны применяться взамен отмененной. Конституционный суд  своим постановлением не определяет прав и обязанностей участников общественных отношений, а лишь указывает на невозможность  применения неконституционного нормативного акта или нормы. К общественным отношениям, регулировавшимся неконституционной  нормой, должна быть применена иная действующая норма права.

     Подытоживая сказанное, можно сделать вывод  о том, что источники природоресурсного  права – это нормативные правовые акты и нормативные договоры системы российского права и международного права, а также обычаи и традиции, которые содержат нормы, регулирующие отношения в сфере ресурсопользования. 

     III. Субъекты и объекты  природоресурсного  права

     Природоресурсное  право наделяет участников общественных отношений способностью выступать  в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей по использованию природных ресурсов. Тем самым, они становятся субъектами природоресурсного права, получают потенциальную возможность приобретать  права и исполнять обязанности, устанавливаемые нормами природоресурсного  права, т.е. приобретают природоресурсную правосубъектность.

     Субъектом природопользования может являться любое физическое и юридическое  лицо, а также Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Это определяется правом общего природопользования, включающим в себя, в частности, водные и лесные сервитуты, а также другие права на использование полезных свойств окружающей природной среды, реализация которых не требует получения  специального разрешения. Субъектами ресурсопользования, напротив, могут  являться только лица, отвечающие требованиям, которые устанавливаются природоресурсным законодательством. Право общего природопользования определяет общую природоресурсную правосубъектность лица, т.е. его  способность иметь и осуществлять права по использованию природных  ресурсов без специального разрешения. Обычно такое использование ресурса  не связано с его добычей.  Общей  природоресурсной правосубъектностью наделены все юридические лица, а  также физические лица вне зависимости  от их возраста. Специальная природоресурсная правосубъектность, т.е. способность  иметь права и обязанности  ресурсопользователя обусловлена  тем, что поиск, разведка, добыча природных  ресурсов могут осуществляться лицом  лишь при наличии у него лицензии. Право на получение лицензии возникает  у гражданина с момента возникновения  дееспособности в полном объеме, у  юридического лица – с момента  его государственной регистрации.

     Участники природоресурсных отношений, выступающие  на стороне ресурсодержателя, наделены государственно-властными полномочиями. От имени Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в  природоресурсных отношениях участвуют  их органы в пределах своей компетенции. Поэтому в природоресурсной правосубъектности можно выделить активную и пассивную правосубъектность. Активная правосубъектность – правосубъектность, которой наделены органы, осуществляющие властные полномочия в сфере ресурсопользования, органы государственной власти и управления.  Пассивная правосубъектность – правосубъектность субъектов подчинения - ресурсопользователей⁵. Органы, в компетенцию которых входит управление использованием природных ресурсов, их собственники, наделены нормами природоресурсного права активной правосубъектностью. Пассивная правосубъектность принадлежит иным субъектам, осуществляющим использование природных ресурсов.

     Законодатель  выделяет две группы субъектов, участвующих  в использовании природных ресурсов: участники природоресурсных отношений, в число которых входят Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные  образования, граждане и юридические  лица, и ресурсопользователи. Ресурсопользователи - это граждане и юридические лица, которым предоставлены права  пользования природным ресурсом. Права ресурсопользователю должны быть предоставлены в порядке, установленном  природоресурсным законодательством, т.е. на основании лицензии, договора, соглашения, иных правовых актов.

     Субъектов природоресурсного права можно  разделить на две группы по их отношению  к природным ресурсам.  Ресурсодержателем  может быть собственник природного ресурса, а также органы, уполномоченные государством, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления осуществлять функции управления использованием природных ресурсов. Кроме физических и юридических лиц ресурсопользователями (пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции) могут являться объединения юридических лиц, не имеющие статуса юридического лица при условии, что участники такого объединения несут солидарную ответственность  по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.

     Права пользования природными ресурсами  могут быть предоставлены лицам  непосредственно в силу закона (право  общего природопользования, право собственников  и владельцев земельных участков на добычу в их границах общераспространенных полезных ископаемых). В большинстве  же случаев право ресурсопользования предоставляется на основании административного  акта (лицензия, Постановление Правительства РФ) или сложного юридического состава (соглашение, договор и лицензия и др.).

     Природоресурсное  законодательство выделяет только два  вида субъектов природоресурсных отношений. Однако существуют и иные участвующие  в них лица, которых невозможно отнести ни к одной из перечисленных  групп. Их существование обусловлено  наличием отношений, связанных с  ресурсными. Такие субъекты не относятся  ни к участникам природоресурсных отношений, поскольку не осуществляют функций  управления использованием природных  ресурсов, ни к ресурсопользователями, так как права пользования  природными ресурсами им еще не предоставлены.

     Субъекты  природоресурсного права для  того, чтобы стать ресурсопользователями, вступают в отношения по получению  лицензий на ресурсопользование, заключению договоров и соглашений и др. Представительные органы субъектов Российской Федерации  и органы местного самоуправления территорий проживания коренных малочисленных  народов, на которых предполагается проведение работ по использованию  природных ресурсов, участвуют в  заключении договоров и соглашений в целях защиты прав и интересов  таких народов. При этом они не осуществляют функций ресурсодержателя или ресурсопользователя, но их интересы могут быть затронуты использованием природных ресурсов. Таким образом, участники природоресурсных отношений  – это субъекты природоресурсного  права, в число которых входят: 1) собственники природных ресурсов и лица, осуществляющие предоставленные  им права по управлению использованием природных ресурсов; 2) лица, права  и интересы которых могут быть затронуты ресурсопользованием; 3) иные субъекты природоресурсного права, не являющиеся ресурсопользователями.

     Право на использование отдельных видов  природных ресурсов может быть предоставлено  только специальному субъекту природоресурсного  права. Так, ст.9 ФЗ РФ «О недрах» устанавливает, что пользователями недр для добычи радиоактивного сырья могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации. Особый режим установлен природоресурсным законодательством и для субъектов  традиционного ресурсопользования. В соответствии со ст.4 ФЗ РФ «О драгоценных  металлах и драгоценных камнях»  в организациях, занимающихся добычей  алмазов, большинство голосов, учитываемых  при принятии решений органами управления организации, должно принадлежать Российской Федерации, ее субъектам, а также организациям, созданным без прямого или косвенного участия иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.

     Российская  Федерация, как субъект природоресурсного  права, обладает наибольшим объемом  прав в отношении природных ресурсов. К основным полномочиям РФ в области  использования природных ресурсов следует отнести:

         определение государственной политики  в области использования природных  ресурсов;

          владение, пользование и распоряжение, совместно с субъектами Российской  Федерации, природными ресурсами,  находящимися в государственной  собственности, кроме природных  ресурсов, находящихся в исключительном  ведении РФ;

          разработку и совершенствование  законодательства о природных  ресурсах, контроль за его соблюдением;

          определение единой инвестиционной  политики в области использования  природных ресурсов;

         установление порядка определения  платы за использование природных  ресурсов;

          распоряжение природными ресурсами  континентального шельфа и исключительной  экономической зоны РФ;

          осуществление международного сотрудничества  в области использования природных  ресурсов.

     Субъекты  Российской Федерации наделены природоресурсным законодательством следующими правами  в области использования природных  ресурсов:

          разработка, утверждение и реализация  территориальных программ использования  природных ресурсов;

         разработка и принятие законов  и иных нормативных правовых  актов субъектов РФ;

          участие в осуществлении прав  владения, пользования и распоряжения  природными ресурсами, находящимися  в государственной собственности;

          владение, пользование и распоряжение  природными ресурсами, находящимися  в государственной собственности  субъектов РФ;

          охрана исконной среды обитания  и традиционного образа жизни  коренных малочисленных народов  при использовании природных  ресурсов;

          лицензирование видов деятельности, связанных с использованием региональных  и местных природных ресурсов;

         определение форм и установление  размеров платы за использование  региональных и местных природных  ресурсов;

          участие в реализации соглашений  о разделе продукции.

     Правительство Российской Федерации и иные органы исполнительной власти РФ обладают следующими полномочиями  в области использования  природных ресурсов:

          установление общего порядка  пользования природными ресурсами,  разработка соответствующих федеральных  стандартов (норм, правил);

          организация и определение порядка  деятельности специально уполномоченных  государственных органов управления  использованием и охраной природных  ресурсов;

          определение порядка и организация  ведения государственных балансов, государственных кадастров природных  ресурсов и мониторинга природных  ресурсов;

          государственный контроль за  изучением и использованием природных  ресурсов;

         установление порядка выдачи, оформления  и регистрации лицензий, выдача  лицензий на использование природных  ресурсов;

         установление порядка ведения  государственной статистической  отчетности в области использования  природных ресурсов.

     Полномочия  органов местного самоуправления устанавливаются  законодательством Российской Федерации  и ее субъектов. Органы местного самоуправления не являются государственными органами, поэтому государственные полномочия могут передаваться им федеральными законами, субъектами РФ. Вместе с передачей  государственных полномочий органы местного самоуправления должны наделяться материальными и финансовыми  средствами, необходимыми для их реализации. При этом контроль за реализацией переданных полномочий осуществляется государством.