Правовое регулирование использования природных ресурсов

     Введение

     Исключительная  важность правового регулирования  отношений, связанных с поиском, разведкой и добычей природных  ресурсов на современном этапе развития общества не подвергается сомнению. Это  подтверждается активной законотворческой работой Федерального Собрания Российской Федерации. За несколько прошедших  лет было принято свыше 25 федеральных  законов, регулирующих использование  природных ресурсов территории России, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Вступили в действие законы, регулирующие использование  всех основных природных ресурсов: недр, вод, лесов, природных лечебных ресурсов, объектов животного мира. За это же время во исполнение природоресурсного  законодательства Президентом и  Правительством Российской Федерации, Федеральными Министерствами, государственными комитетами и другими органами государственного управления России было принято свыше 100 подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере  использования природных ресурсов. Приведенные цифры не учитывают  значительного массива нормативных  актов природоохранного законодательства и включают лишь те из них, которые  регулируют отношения непосредственно  по изъятию природных ресурсов из окружающей среды. Активная законотворческая работа в этом направлении ведется  и в странах СНГ.

     Вместе  с тем, на юридических факультетах  российских Вузов недостаточно внимания уделяется тенденциям и закономерностям  развития правового регулирования  ресурсных отношений, вопросам изучения природоресурсного законодательства. Как и много десятилетий назад, вопросам недропользования, лесопользования, водопользования, использования объектов животного мира и природных лечебных ресурсов в учебных курсах даже ведущих  юридических Вузов России уделяется  едва ли более 15 – 20 процентов времени, отводимого для изучения экологического или земельного права. Природоресурсное право, в лучшем случае, рассматривается  как их подотрасль, а то и как  совокупность правовых институтов.

     Значительность  объема нормативного материала и  заинтересованность российского общества в исследовании проблем правового  регулирования отношений ресурсопользования представляются очевидными. Комплексный  анализ отдельных групп ресурсных  отношений, выявление их общих и  особых черт, отыскание специфики  метода, механизма правового регулирования  как составных элементов правового  режима ресурсопользования могут позволить  за деревьями поресурсных отраслей законодательства увидеть растущий лес природоресурсного права. Изучению этих вопросов и посвящено настоящее исследование. 

1.   Предмет, метод и система природоресурсного права

     В основе деления российского права на отрасли лежит неправовой критерий – предмет правового регулирования, или общественные отношения, которые подлежат регулированию нормами отрасли права. Для общественных отношений, составляющих предмет природоресурсного права, системообразующим признаком является извлечение природного ресурса из окружающей природной среды, сопровождающееся нарушением многоуровневого взаимодействия ресурса и среды. Совокупность отношений, связанных с добычей (извлечением) природных ресурсов составляют предмет природоресурсного права.

     Центральное место среди них занимают  ресурсные  отношения. Они включают в себя отношения  по непосредственному извлечению природных  ресурсов из среды их естественного  пребывания и сопутствующие им отношения  по поиску, оценке, разведке природных  ресурсов и проведению иных исследовательских  работ. Наличие последних является обязательным, поскольку ресурсопользователю  передается в пользование ресурс, количественные и качественные характеристики которого указываются в лицензии (договоре, соглашении) на ресурсопользование. Отношения по поиску, оценке и разведке природных ресурсов и по их извлечению из окружающей среды составляют в  совокупности ресурсные отношения.

     Отношениями по непосредственной добыче ресурса  предмет природоресурсного права  не исчерпывается и включает в  себя также  отношения, тесно связанные  с ресурсными. Их можно разделить  на 5 групп: 1) предшествующие ресурсным; 2) отношения по безопасности и рационализации ресурсопользования; 3) отношения собственности  на природные ресурсы; 4) отношения  по государственному управлению ресурсопользованием; 5) отношения, связанные с привлечением субъектов природоресурсного права  к ответственности и отношения  по рассмотрению споров, возникающих  в связи с использованием природных  ресурсов и возмещению вреда, причиненного неправомерным ресурсопользованием.

     Отношения, предшествующие ресурсным, включают в  себя:

     1) Отношения, связанные с участием  субъектов природоресурсного права  в конкурсах, аукционах по приобретению  права ресурсопользования, заключением  договоров, соглашений на использование  природных ресурсов. 2) Отношения  по лицензированию ресурсопользования  возникают в ходе оформления, выдачи, государственной регистрации  лицензий.

     Отношения по безопасности и рационализации ресурсопользования длятся на протяжении всей деятельности, связанной с ресурсопользованием. Их цели: а) достижение наиболее полного  извлечения ресурса, предотвращение ухудшения  его качества, загрязнения мест расположения природных ресурсов и снижение потерь ресурса при его добыче; б) минимизация  вредного воздействия природных  факторов и технологических процессов  извлечения ресурса на здоровье человека. Безопасность ресурсопользования подразумевает  здоровые и безопасные условия не только для работников добывающих производств, но и для иных лиц, на которых может  оказать вредное воздействие  ухудшение состояния окружающей среды, вызванное добычей природных  ресурсов.

     Отношения собственности на природные ресурсы  включают в себя отношения федеральной  государственной собственности, государственной  собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной  собственности на природные ресурсы.

     Государственное управление природными ресурсами предполагает отношения по: ведению государственного мониторинга и государственного кадастра природных ресурсов; составлению  ресурсных балансов и схем комплексного использования природных ресурсов; лимитированию ресурсопользования; контролю за использованием природных  ресурсов и соблюдением природоресурсного  законодательства.

     В управлении ресурсопользованием принимают  участие специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных  ресурсов, наделенные государственно-властными  полномочиями. Поэтому отношения  по государственному управлению использованием и охраной природных ресурсов в известной мере регулируются нормами  административного права.

     Привлечение пользователей природных ресурсов к ответственности и рассмотрение споров, связанных с ресурсопользованием, осуществляется административными  органами, судами, арбитражными судами, третейскими, в том числе международными, судами. Решение любого административного органа может быть обжаловано в суд, арбитражный суд в соответствии с правилами подведомственности.

     Метод правового регулирования – юридический  критерий самостоятельности отрасли  права обычно понимается как совокупность юридических приемов (способов) правового  воздействия на общественные отношения. К особенностям метода правового  регулирования природоресурсных отношений относятся:

     «1) Основания и порядок возникновения, изменения и прекращения правоотношения по использованию природных ресурсов – разрешительный (лицензия), сочетаемый с договорным (соглашение, договор  о ресурсопользовании).

     2) Общее юридическое положение  субъектов природоресурсного правоотношения  характеризуется правом ресурсопользователя  на получение, продление лицензии, на отказ от нее, на заключение  договора о ресурсопользовании  и неуклонное подчинение стандартам (юридическим правилам, нормам), обеспечивающим  технологический процесс конкретного  вида ресурсопользования.

     3) Императивное установление государством  правил использования природных  ресурсов в форме стандартов  ресурсопользования сочетается  с дозволением – предоставлением  ресурсопользователю права заключать  договор об использовании природных  ресурсов с ресурсодержателем,  самостоятельно выбирать вид  своей деятельности по использованию  природного ресурса, ограничивать  или расширять свою деятельность, не выходя за пределы лицензии, договора.

     4) Характер связи субъектов природоресурсного  правоотношения – возмездный  с сочетанием элементов власти  и подчинения, пределы которых  ограничены законом или соглашением  между субъектами природоресурсного  правоотношения».

     Правовой  режим – порядок регулирования, который выражен в многообразном  комплексе правовых средств, характеризующих  особое сочетание взаимодействующих  между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих  особую направленность регулирования¹. Известную роль в обособлении отрасли права может играть механизм правового регулирования² – интегральная характеристика возможных форм воздействия на общественные отношения, включающих в себя нормы права, правоотношения, индивидуальные правовые акты. При этом метод правового регулирования является формой правового режима, а механизм правового регулирования выступает в качестве содержания правового режима.

     Лицензионный  характер ресурсопользования обусловливает  одну из особенностей правового режима ресурсопользования –  обязательное участие государства или специально уполномоченных государственных органов  управления использованием и охраной  природных ресурсов как носителей  государственно-властных полномочий в  отношениях по использованию природных  ресурсов.

     Государственные органы, заключая договоры и соглашения ресурсопользования, выступают в  них, с одной стороны, как равноправный участник договора, с другой стороны  – как представитель государства, являющегося собственником ресурса, предоставляемого в пользование. Это  исключает возможность отнесения  договоров и соглашений в сфере  ресурсопользования к гражданско-правовым. Элементы публично – правового характера  регулирования отношений по использованию  ресурсов проявляются также в  обязательном участии в них органов  государственной власти и местного самоуправления тех субъектов РФ, на территориях которых проживают  коренные малочисленные народности. 

     Другой  особенностью правового режима ресурсопользования является государственная собственность  на недра, воды, леса, объекты животного  мира, природные лечебные ресурсы, а  также исключительные суверенные права  Российской Федерации в отношении  разведки и добычи ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической  зоны РФ, обусловленные необходимостью управления природными ресурсами в  целях их рационального и безопасного  использования в интересах всего  гражданского общества и в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

     Одним из критериев самостоятельности  отрасли права является наличие  кодификационного акта. Использование  отдельных природных ресурсов регулируется кодифицированными нормативными актами природоресурсного законодательства, существует значительное количество подзаконных  нормативных актов, регулирующих отношения  ресурсопользования. Это свидетельствует  о высокой степени нормативной  урегулированности отношений, составляющих предмет природоресурсного права.

     Предпосылкой  обособления отрасли права служит заинтересованность гражданского общества в совершенствовании правового  регулирования определенной группы общественных отношений. Подтверждением этого является внушительное количество законов и подзаконных нормативных  актов, принятых в области ресурсопользования в 1995-2000г.г. Однако процесс формирования системы природоресурсного законодательства не завершен.

     Совокупность  правовых норм, регулирующих определенные общественные отношения, может рассматриваться  как самостоятельная отрасль  права только тогда, когда она  обладает определенной целостностью.  Общественные отношения по поиску, оценке, разведке и добыче природных  ресурсов, входя в предмет природоресурсного  права, объективно взаимосвязаны. Система  ресурсных и связанных с ними отношений обеспечивает поиск, оценку, разведку природных ресурсов, их добычу при соблюдении условий рациональности и безопасности в условиях государственного управления использованием и охраной  природных ресурсов.