Конструирование оценки социально-экономической эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики

     1) несамостоятельные публично-правовые предприятия. Основными особенностями являются: отсутствие собственного капитала (они полностью принадлежат государству); управление находится непосредственно в руках административных органов; финансовая деятельность осуществляется в рамках бюджетов государственных органов; полное отсутствие автономии.

     Учитывая  институциональные основы функционирования экономической системы России, к данной группе следует отнести государственные учреждения.

     Специфика функционирования государственных  учреждений накладывает своеобразный отпечаток на оценку социально-экономической эффективности их деятельности:

     - первоочередное значение приобретает  оценка их целевой эффективности  (степени достижения поставленных  перед учреждениями целей деятельности);

     - отсутствие (или нерыночный характер формирования) цен на их услуги (работы, продукцию) предопределяет превалирование в оценках объемных (а не стоимостных) показателей;

     - возможности определения показателей  экономической эффективности (например, рентабельности) учреждений ограничены  необходимостью использования расчетных (теневых) цен;

     - при оценке эффективности деятельности  государственных учреждений акцент  смещается в сторону измерения  не прямых, а конечных социально-экономических  результатов их деятельности, измерение  которого затруднено невозможностью идентификации объекта-создателя данного результата.

     2) самостоятельные предприятия, действующие в рамках публичного права. Порядок создания и функционирования этих предприятий определяется специальными государственными документами, согласно которым делегируют руководство этими предприятиями их собственным управляющим органам и лицам. Эти предприятия выходят за рамки административной организации, имеют собственный капитал и собственные органы управления, функционируют на основе системы самостоятельного экономического расчета, пользуются автономией при решении финансовых и кадровых вопросов, проблем оперативной деятельности и трудовых отношений. Степень их автономии гораздо больше, чем у предприятий первой группы, однако и для них существует целый ряд серьезных ограничений в осуществлении хозяйственной деятельности.

     В России к этой группе можно отнести государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

     Именно  эта группа организаций формирует ядро государственного сектора: государство по отношению к этим предприятиям должно выполнять не только функции управляющего, но и функции собственника (получателя дохода). Поэтому, оценка их деятельности должна, по нашему мнению, охватывать аспекты целевой, ресурсной и экономической эффективности.

     Оценка  социально-экономической эффективности  деятельности данной группы государственных  организаций может осуществляться на основе традиционных показателей результативности частных предприятий в сочетании со «специальными» показателями, отражающими специфические сферы деятельности данных предприятий, их особое положение на отраслевом рынке (например, положение монополиста или доминирующей фирмы) и другие особенности их деятельности.

     3) юридически самостоятельные предприятия, действующие в рамках частного права. Данные предприятия существуют в форме акционерных обществ. С точки зрения критерия собственности эти предприятия могут распределяться на две группы: в первой - весь капитал принадлежит непосредственно государству, во второй — капитал смешанный. В свою очередь, смешанный капитал может быть таковым чисто формально (когда наряду с государством пакеты акций удерживают местные органы управления или другие государственные предприятия) или реально, если партнером государства выступает частный капитал. В последнем случае государство может юридически закреплять за собой квоту участия в капитале, а в случае передачи контрольного пакета негосударственным собственникам устанавливать так называемую «золотую акцию» (специальное право).

     Можно утверждать, что при оценке деятельности акционерных обществ с государственным участием должны преобладать показатели экономической эффективности, в частности, соотношения между стоимостью доли государства в капитале и общей суммой доходов государства от владения капиталом (здесь целесообразно учитывать не только размер дивидендных выплат, но и налоговые отчисления корпорации в государственный бюджет). Помимо относительной доходности капитала, которым владеет государство, допустимо в качестве показателей эффективности использовать рыночную стоимость акций данной корпорации (в частности динамику ее изменения и отношение к номинальной стоимости) и параметры, учитывающих социальную значимость корпорации.

     Типология государственных предприятий в зависимости от сфер деятельности прежде всего предполагает выделение коммерческих и некоммерческих организаций государственного сектора экономики. Наряду с этим возможны группировки организаций по хозяйственным отраслям и направлениям деятельности, а также др. признакам. Однако наиболее существенным моментом в случае оценки социальной значимости, эффективности деятельности государственных организаций и, в конечном счете, форм управления ими имеет критерий типа производимых организацией благ (товаров).

      Социальная  значимость деятельности организаций государственного сектора максимальна  в случае производства чисто общественных товаров, а также  социально значимых благ. Учет данного критерия возможен в виде качественной оценки социальной значимости объекта, которая будет служить рамочным ограничением при принятии решений о выборе формы государственного управления объектом.

     Возможным ограничением в выборе формы управления государственными организациями может  стать тип рыночной структуры, в рамках которой функционирует организация. 

     Так существование государственного предприятия-монополиста  может являться формой государственного регулирования его деятельности с целью ограничения монопольной  власти на рынке. Для учета данного  ограничения целесообразно воспользоваться показателем рыночной доли предприятия, как наиболее очевидного оценочного показателя.

     Отмеченные  нами признаки классификации, возможно, не являются исчерпывающими, однако позволяют  обосновать систему показателей, используемых для оценки социально-экономической эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики. 
 
 
 
 
 

   Таблица 1

   Динамика  количества организаций  государственного сектора  экономики Свердловской области (2002-2004 гг.)*

   * Источники: Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2003, 2004, 2005 гг.; Отчет об исполнении программы управления государственной собственностью свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2004 г.  

    Рассмотрение  деятельности предприятий государственного сектора  экономики как интерспецифической социально-экономической системы, связанной  с макросредой, позволяет выделить некоторые отличительные особенности и предопределяет смену  методологической  основы оценки эффективности – отход от селективной оценки и ориентацию на комплексную оценку в виде динамического норматива с включением в него обоснованной системы критериальных показателей эффективности

    Оценка  социально-экономической эффективности  деятельности организаций государственного сектора имеет некоторые отличительные особенности¹³:

• Формализованные методы оценки социально-экономической эффективности деятельности организаций общественного сектора не заменяют политических решений, а скорее предоставляют информацию, полезную для их принятия.
• Сопоставимость условий сравнения различных способов управления деятельностью организаций государственного сектора экономики (типов организаций госсектора).
• Принцип положительности и максимума эффекта. Предпочтение должно отдаваться способу управления организаций государственного сектора с наибольшим значением социально-экономического эффекта. Под эффектом в данном случае понимается чистая отдача, подлежащая максимизации, представляющая собой разность между общественными выгодами и общественными издержками. При этом и компоненты затрат, и круг достигаемых результатов следует оценивать с учетом экстерналий (внешних эффектов).
• Учет фактора времени - динамичность (изменение во времени) параметров внешней и внутренней среды функционирования организаций государственного сектора экономики; разрывы во времени (лаги) между производством благ или поступлением ресурсов и их оплатой; неравноценность разновременных затрат и/или результатов (предпочтительность более ранних результатов и более поздних затрат).
• Учет всех наиболее существенных последствий функционирования организаций государственного сектора, как непосредственно экономических, так и внеэкономические. В расчет должны приниматься не только внутренние эффекты, связанные с функционированием организаций государственного сектора экономики, но и внешние экстерналии, включая реальные (технические) и денежные.
• Учет наличия различных участников деятельности организаций государственного сектора, несовпадения их интересов. Данное требование максимально конкретизирует социально-экономическую эффективность как требование роста общественного благосостояния. В связи с этим при оценке социально-экономической эффективности могут устанавливаться приоритеты распределения эффекта между различными сторонами (группами потребителей, например).
• Учет влияния инфляции и возможность использования теневых (расчетных) цен, которые призваны устранять искажения, которые привносятся монополией, налогами, неполной занятостью ресурсов и т.д..
• Учет (желательно, в количественной форме) влияния неопределенностей и рисков, сопровождающих деятельность организаций государственного сектора экономики.

     Определение социально-экономической эффективности может осуществляться в ходе анализа, оценки и мониторинга  деятельности организаций госсектора экономики.

     Целью анализа в данном случае является всестороннее и комплексное изучение различных аспектов эффективности функционирования организаций государственного сектора, поэтому аналитический блок показателей является наиболее сложным более многоуровневым по сравнению с остальными.

     Основной  задачей оценки становится получение ясных и наглядных, по возможности однозначно трактуемых критериев социально-экономической эффективности, на основе которых можно принять обоснованное решение о выборе формы управления организациями госсектора.

     Наконец, мониторинг проводится для непрерывного (систематического и регулярного) наблюдения за развитием организаций государственного сектора с целью своевременной фиксации отклонений фактических показателей от нормативных (плановых). Основным требованием мониторинга является простота, доступность и достоверность показателей.  

     Предлагаемая совокупность показателей должная быть сформирована таким образом, чтобы оценить не только статику, но и динамику изменения эффективности функционирования государственных организаций различного типа.

     Выбор и обоснование показателей социально-экономической эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики основывается на следующих требованиях :

     - комплексность оценки социально-экономической  эффективность (стремление учесть  все возможные социально-экономические  результаты деятельности государственных предприятий, как прямые, так и конечные);

     - простота и репрезентативность  показателей (показатель должен  в максимальной степени отражать  исследуемое явление, быть простым  в расчете и наглядным для  использования);

     - отсутствие дублирования показателей (система оценок должна быть сбалансирована по спектру анализируемых результатов деятельности предприятия при минимуме рассчитываемых показателей);

     - возможность практического определения  на основе имеющихся источников  информации. 

     Разделение показателей на аналитические, оценочные и мониторинговые в некоторой степени условно. Предполагается, что в рамках мониторинга будут отслеживаться лишь показатели, отличающиеся легкостью обобщения, традиционностью расчета и максимальной репрезентативностью. Для проведения оценки предлагаются показатели, сводящие к минимуму возможную двойственность и противоречивость результатов и позволяющие разработать систему ограничений при принятии решений о выборе формы управления организациями государственного сектора.