Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства

1. Отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга – то есть материальные бюджетные правоотношения.

2. Отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учёта, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчётности – то есть процессуальные бюджетные правоотношения.66

Однако законодатель закрепил, что БК РФ устанавливает также правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.67 Таким образом, можно выделить и третью группу бюджетных правоотношений – бюджетные правоотношения по установлению правового статуса участников бюджетного процесса, а также по установлению правовых основ и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

По вопросам бюджетного права указываются и иные основания классификации бюджетных правоотношений:

1. Исходя из структуры бюджетной системы РФ: бюджетные правоотношения относительно бюджета федерального уровня, бюджетные правоотношения относительно бюджетов субъектов РФ, бюджетные правоотношения относительно бюджетов муниципальных образований.

2. Федеративное устройство государство даёт основание разграничить бюджетные правоотношения на вертикальные и горизонтальные. Вертикальные опосредуют связи между Федерацией в целом, её субъектами и муниципальными образованиями, как правило, на основе субординации (преобладают в бюджетном праве). Горизонтальные бюджетные правоотношения отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами Федерации относительно друг друга или муниципальными образованиями соответственно.

3. По количественному составу участников: двухсторонние и многосторонние бюджетные правоотношения.

Структуру бюджетного правоотношения составляют три элемента: субъект, содержание правоотношения, объект правоотношения.

Субъектами бюджетного правоотношения считаются его участники, имеющие субъективные права и юридические обязанности. К ним в первую очередь следует отнести РФ, субъекты РФ и муниципальные образования.

Субъектами бюджетного правоотношения являются: РФ в целом; субъекты РФ; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования; органы государственной власти и местного самоуправления; кредитные организации; государственные и муниципальные унитарные предприятия, также иные хозяйствующие субъекты; физические лица.

Содержание бюджетных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности указанных субъектов.

Объектом бюджетных правоотношений выступает то, по поводу чего и ради чего субъекты правовых отношений в бюджетной сфере вступают в финансово-правовую связь. В качестве объекта бюджетных правоотношений выступают разнообразные материальные блага – денежные средства бюджетов, а также нематериальные блага, например публичный правопорядок в бюджетной сфере.

Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ являются:

 – неисполнение закона (решения) о бюджете;

 – нецелевое использование бюджетных средств;

– неперечисление или неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

– несвоевременное представление отчётов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

– несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;

– несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

– отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства;

– финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включённые в бюджетную роспись;

– несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга;

– иные основания в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

Среди важных сфер экономической деятельности государства, регулируемых нормами права, одной из наиболее значимых является область бюджетных правоотношений. Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов РФ.

В силу своей важности часть отношений в области бюджета, связанных с нарушениями различного рода обязательств, касающихся целевого использования бюджетных средств; возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе; предоставления бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного бюджетным законодательством порядка охраняются административно-правовыми и уголовно-правовыми нормами.

Эти отношения возникают в момент совершения правонарушителем одного или нескольких нарушений бюджетного законодательства, различающихся степенью общественной опасности. Нарушение бюджетного законодательства влечёт за собой привлечение к бюджетной,68 административной69 или уголовной70 ответственности.

До недавнего времени правовые нормы об ответственности в бюджетной сфере не были кодифицированы. Такие нормы содержались в федеральных71 и региональных72 законах о бюджете на соответствующий финансовый год, в Законе РФ от 15 июля 1992 года №3303-1 “О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу”,73 Постановлении Правительства РФ от 30 июня 2004 года №329 (ред. от 26.08.2013) “О Министерстве финансов Российской Федерации”,74 Постановлении Правительства РФ от 1 декабря 2004 года №703 (ред. от 15.06.2013) “О Федеральном казначействе”.75

С принятием БК РФ ситуация существенно изменилась – часть четвёртая Кодекса “Бюджетным нарушения и бюджетные меры принуждения”76 ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ, кроме того, был введён в действие КоАП РФ, где в главе 15 “Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг”77 предусмотрена ответственность за совершение административных правонарушений в области финансов (бюджета).

В БК РФ не определяется дефиниция “бюджетно-правовая ответственность”, а даёт понятие нарушения бюджетного законодательства: бюджетным нарушением признаётся совершённое в нарушение бюджетного законодательства РФ, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров, на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, за совершение которого предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.78

Ответственность за нарушения бюджетного законодательства не сводится только к бюджетно-правовой ответственности. В зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований “ответственности за нарушения бюджетного законодательства”, в е содержании выделяются “бюджетно-правовая ответственность”, “административная ответственность”, “уголовная ответственность”.

Таким образом, ответственность за нарушения бюджетного законодательства можно определить как обязанность лица, нарушившего бюджетное законодательство, претерпеть лишения имущественного характера в результате применения к нему государством в лице органов, исполняющих бюджет или ответственных за его исполнение, а также суда соответствующих мер принуждения.

В связи с тем, что в настоящее время БК РФ ориентирован на ответственность субъектов РФ, государственных органов, органов местного самоуправления, а ответственность должностных и юридических лиц установлена в КоАП РФ,79 физических лиц – в УК РФ,80 субъектами бюджетной ответственности за нарушения в сфере бюджетных отношений являются получатели, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Субъект ответственности является критерием разграничения бюджетной, административной и уголовной ответственности. Непосредственными субъектами бюджетной публично-правовой ответственности следует считать как территориальный субъект в целом, так и его отдельный орган, посредством которого реализуется бюджетная деятельность государства (муниципального образования).

Бюджетно-правовая ответственность характеризуется следующими признаками:

1 Она наступает за бюджетное правонарушение.81

2. Она выражается в применении к правонарушителю санкций бюджетно-правовых норм. Бюджетно-правовые санкции установлены в БК РФ,82 ежегодно принимаемом законе о федеральном бюджете. Правом применения бюджетно-правовых санкций наделены Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, органы, исполняющие бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.83

3. Она влечёт для правонарушителя определённые отрицательные последствия имущественного характера. Это обусловлено спецификой бюджетно-правовых санкций, имеющих имущественный характер и, таким образом, воздействующих на экономические интересы правонарушителей. В сфере бюджетной деятельности государство стремится получить возмещение ущерба, причинённого ему бюджетным правонарушением и наказать правонарушителя, но в форме, присущей сфере бюджетно-правового регулирования, то есть в денежной форме.84

4. Она реализуется в специфической процессуальной форме. Так, применение восстановительных бюджетно-правовых санкций в виде пени предусмотрено в рамках бюджетно-процессуального производства.85

5. Правонарушитель несёт ответственность перед всем обществом как источником публичной власти.86

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, бюджетное правонарушение является основанием финансовой (бюджетной) ответственности. Одновременно финансовую (бюджетную) ответственность можно рассматривать как признак бюджетного правонарушения.

Во-вторых, следует отличать финансовую (бюджетную) ответственность от ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства будет наступать или уголовная, или административная и (или) финансовая, тогда как финансовая ответственность наступает только за бюджетные (финансовые) правонарушения или сложные административно-финансовые правонарушения, но в этом случае – вместе с административной ответственностью.

В заключение хотелось бы обратить внимание ещё на предметный подход к ответственности в целом и её закреплению в законодательстве. Согласно такому подходу все нарушения бюджетного законодательства следует закреплять в источниках бюджетного права – БК РФ,87 все налоговые правонарушения – в источниках налогового права – НК РФ.88

 

2.2 Виды и меры бюджетно-правовой ответственности

 

Фактическим основанием для финансовой ответственности является бюджетное правонарушение – виновное нарушение бюджетного законодательства, бюджетного процесса, за которое БК РФ установлена ответственность. Понятия “бюджетное правонарушение” и “нарушение бюджетного законодательства” соотносятся как общее и частное. Любое бюджетное правонарушение нарушает бюджетное законодательство, но не всякое нарушение бюджетного законодательства является бюджетным правонарушением. Между этими двумя правовыми понятиями нельзя ставить знака равенства.

Признаками бюджетного правонарушения являются:

1. Деяние.
2. Противоправность, проявляющаяся в двух аспектах.

Во-первых, бюджетная противоправность состоит в том, что деяние нарушает установленный БК РФ порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы РФ.

Во-вторых, противоправность бюджетных правонарушений состоит в их запрещённости, в БК РФ перечислены те деяния, которые являются нарушениями бюджетного законодательства. Особенность же административной и уголовной противоправности составляет то, что нарушения бюджетного законодательства должны быть запрещены соответственно КоАП РФ89 и УК РФ.90 Указание в БК РФ на то, что конкретное деяние является нарушением бюджетного законодательства и влечёт за собой меры административной или уголовной ответственности, не означает, что этим деяниям присуща административная или уголовная противоправность. Так, в РФ предусмотрена возможность применения мер уголовной ответственности, если перечисленные в этих статьях нарушения содержат признаки состава преступления.91 Между тем в УК РФ специальный запрет установлен только в отношении нецелевого использования бюджетных средств92 и средств государственных внебюджетных фондов.93

3. Виновность. БК РФ не называет вину в качестве обязательного признака нарушений бюджетного законодательства. Вместе с тем в публичном праве, в отличие от гражданско-правовых отношений, безвиновная ответственность недопустима. Санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции РФ требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и её дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.94