Нормативно-правовое регулирование туристской деятельности

     В России первая редакция Федерального закона «О рекламе» была издана 18 июня 1995г. (его последняя редакция относится  к 30 декабря 2001г., а в настоящее  время обсуждаются новые поправки к закону «О рекламе»). Он является базовым в регулировании рекламы. Закон регулирует «отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации...». Данный закон призван защищать граждан и производителей от недобросовестной конкуренции и: её по­рождения – ненадлежащей рекламы, то есть «недобросовестной, недостоверной, неэтичной, заведомо ложной и иной рекламы, в которой допущены нарушения требований к её содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательством Российской Федерации». Все вышеперечисленные виды ненадлежащей рекламы запрещены законом. К этому следует добавить скрытую рекламу, которая оказывает неосознаваемое потребителем воздействие на его восприятие. Поэтому в законе сформулировано однозначное требование возможности распознавания рекламы.

     Некоторые пункты закона «О рекламе» дополняются  законом «Об основах туристической деятельности в РФ». Например, вопрос о ли­цензировании. Поскольку гостиничный бизнес является отраслью, подлежащей лицензированию, то данные о лицензии должны присутствовать в рекламной продукции. Также об этом говорится в законе РФ «О сертификации продукции и услуг». До последнего времени туристский бизнес также подлежал лицензированию, однако сейчас поднят вопрос об отмене лицензирования в туристском бизнесе. Нельзя не назвать и другие документы законодательного характера, относящиеся к этой сфере: закон РФ «О средствах массовой информации», закон «О конкуренции», указ президента России «О защите потребителей от недобросовестной рекламы» и «О гарантиях граждан на охрану здоровья при распространении рекламы», статьи 8 и 34 Конституции РФ «О запрещении недобросовестной рекламы», статья 182 УК «О заведомо ложной рекламе» и другие.

     Как известно, туризм можно классифицировать на выездной, въездной и внутренний. Современные российские реалии дали толчок к развитию в первую очередь выездного туризма, поскольку данный вид деятельности не требует капиталовложений в туристскую индустрию и создание турпродукта. Этот вид туризма основан на продаже туристского продукта других стран в России. В настоящее время Россия является донором в системе международного туризма. Выезд граждан России за рубеж является по своей сути импортом турпродукта. Именно такой импорт активно развивается. Российский турист стал привлекательным объектом внимания туристских фирм многих стран мира. Об этом свидетельствует их активное участие в туристских выставках и других мероприятиях посвященных выездному туризму. По оценкам западных экспертов Россия должна получать от туризма до 7 млрд. долларов, однако адекватных доходов бюджета не имеется. Наиболее ощутимый урон экономике страны приносит вывоз волюты туристами за рубеж. В среднем каждый турист вывозит от 500 до 2500 долларов США. По данным Центрального Банка России, наши соотечественники ежегодно вывозят из страны около 11 миллиардов долларов. Именно поэтому Всемирная Торговая Организация включила Россию, наряду с такими странами как США, Германия, Великобритания, Франция в число крупнейших импортеров туристских услуг. Доля России составляет около 2,4% от всего мирового импорта данного вида услуг, в то время как доля экспорта – менее 0,6%. В настоящий мо­мент за российских туристов, при поддержке собственных национальных правительств, «борются» крупнейшие мировые туроператоры. Российский турист стоит перед выбором: либо отдыхать в России, либо за рубежом и, к сожалению, чаще выбирает заграницу.

     Экспорт, то есть въездной туризм развивается  значительно медленнее. Можно даже сказать, что число иностранцев в России почти стабильно: въездной поток в 2001г. составил 7 млн. человек, а в 2002г. – 7,9 млн. человек. Для сравнения: в 30-е гг. XX в. в Россию въезжало примерно 6 млн. человек в год. Причем статистика свидетельствует о преобладании поездок по нетуристским целям. Деловые или частные цели составляют 66%. На долю туризма приходится лишь чуть более 14 %. Можно сделать вывод, что сальдо туристских потоков всегда является отрицательным.

     На  данном этапе экономическая эффективность  въездного туризма невелика: значимая часть доходов от туризма образуется не за счет поступлений от туристской отрасли, а за счет продажи товаров и услуг в дестинации. Также не всегда легальное, зарегистрированное, а, следовательно, не облагаемое налогами проникновение иностранных туристских фирм на рынок приема туристов снижает эффективность туристской сферы.

     Поскольку туризм в настоящее время является одной из наиболее высокодоходных отраслей экономики и важной статьей бюджета некоторых государств, на международном туристском рынке весьма высока конкуренция между дестинациями. Результаты конкурентной борьбы такого уровня во многом зависят от государственной политики по продвижению национального туристского продукта. Конечно, развитие въездного туризма в стране зависит от очень многих факторов, в том числе от географического положения страны; от качества и состояния туристских ресурсов, инфраструктуры и многого другого. Но реклама региона или страны играет далеко не последнюю роль. Важно сформировать привлекательный имидж дестинации, интерес к стране, её культурному достоянию.

     В настоящее время почти не осталось стран, которые не стремятся завлечь  туристов. Поэтому совокупность всего туристского продукта, предлагаемого данной страной представляет собой национальный туристический продукт. Также под национальным турпродуктом понимают «результат деятельности государства по привлечению и обслуживание туристов и формированию собственного имиджа». Продвижением национального турпродукта занимается государственный орган – национальная туристическая администрация. Большую часть средств национальных туристических администраций составляют государственные ассигнования. Например, в Испании, Сингапуре, Таиланде, Тунисе, Шри-Ланке, Польше реклама: национального турпродукта осуществляется исключительно на государственные средства. Например, для продвижения туристических возможностей Исландии в 1964г. была создана государственная структура «Icelandic Tourist Board». Сегодня ее бюджет на маркетинг составляет 20 миллионов евро. В некоторых странах в формировании бюджета туристических организаций участвуют коммерческие предприятия сферы туризма. Средства туристических администраций идут не только на проведение рекламных мероприятий, на организацию работы своих представительств за рубежом, но и на развитие внутреннего туризма и на поддержание материально-технической базы внутри страны.

     Что касается Российской Федерации, можно выделить некоторые особенности. В России практически в каждом субъекте Федерации есть туристские администрации или информационные центры, призванные заниматься маркетингом и продвижением своих регионов на внешнем и внутреннем туристских рынках. Также задачи туристических администраций в предоставлении туристам информации о туристской инфраструктуре, то есть о транспорте, гостиницах, санаториях, объектах культуры, торговли, спорта, общественного питания. Многие вопросы деятельности этих центров еще не решены. Поэтому можно сказать, что органы, осуществляющие государственную поддержку туристской сферы, уже в течение многих лет находятся на стадии становления. Это подтверждает и тот факт, что исполнительный орган, регулирующий туристскую отрасль во всей России, очень часто менялся. Например:

• Апрель 1991г. – упразднение Государственного комитета СССР по иностранному туризму; создание Совета по иностранному туризму при Кабинете Министров СССР;
• Март 1992г. – упразднение Совета по иностранному туризму при Кабинете Министров СССР; создание Министерства культуры и ту­ризма РФ;
• Сентябрь 1992г. – упразднение Министерства культуры и туризма РФ; создание Комитета РФ по туризму;
• Январь 1994г. – упразднение Комитета РФ по туризму; создание Комитета РФ по физической культуре и туризму;
• Август 1994г. – упразднение Комитета РФ по физической культуре и туризму; создание Государственного комитета по физической культуре и туризму РФ;

     И так далее. С 2000г. роль национальной туристской администрации выполнял Департамент туризма Минэкономразвития РФ. Департаменту эти функции были переданы от упраздненного Министерства по физической культуре, спорту и туризму Российской Федерации. В настоящее время в Российской Федерации роль национальной туристической администрации выполняет Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму при Министерстве здравоохранения и социального развития, которому туристическая отрасль была передана от Департамента по туризму при Министерстве экономического развития и торговли.

     Подобная  ситуация не только отрицательно сказывалась  на авторитете власти, но и вносила неразбериху в работу властей, так как вслед за головными органами последовательно возникали и исчезали местные органы туристского управления. Ещё одно плачевное последствие – отсутствие ответственности за выполнение решений руководящих туристских органов. Федеральная целевая программа «Развитие туризма в РФ», а также всевозможные указы и рекомендации в большинстве своем остались на бумаге. Это происходило, во-первых, из-за того, что многие документы имеют весьма обтекаемые и неконкретные формулировки. Во-вторых, невыполнение программ можно объяснить тривиально – отсутствием финансирования.

     Однако  относительно финансирования в последнее  время стали появляться радостные вести; в 2001г. в поправках к ФЗ «О бюджетной классификации РФ» впервые появился самостоятельный подраздел «Туризм», целевая статья «Государственная поддержка туризма» и вид расходов «Финансирование развития туризма». Надо сказать, что в 1999г. в 41 регионе РФ расходы на туризм из региональных бюджетов напрямую, не финансировались, в 2001г. таких регионов осталось 23, а в 2002г. – 19 регионов.

     В последние годы сделаны некоторые  подвижки в отношении развития туризма. Во многих регионах разработаны программы развития внутреннего и въездного туризма. Согласно данным Департамента туризма Минэкономразвития, подавляющее большинство регионов участвует в международных туристских выставках. В России регулярно проводится около семидесяти туристских выставок. Большинство из них носит региональный характер. Многие регионы имеют возможность выставляться только на совместном стенде Департамента туризма Минэкономразвития. Также оговорюсь, что речь идет о международных выставках, происходящих в России, например, MITT, «Отдых», Inwetex. Разумеется, Россия принимает участие в крупнейших международных выставках в Лондоне, Берлине, Милане, Мадриде, Шанхае.

     Однако  современные Российские реалии таковы, что государственных и частных  средств на продвижение туризма  не хватает. Как правило, на международных туристических выставках Россия представлена только Санкт-Петербургом, Золотым Кольцом и Москвой, как наиболее ориентированными на внешний рынок дестинациями (в большинстве случаев за счет средств частного бизнеса), хотя согласно Федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации» предполагается «развертывание широкомасштабной рекламной компании по продвижению отечественного туристского продукта на мировом рынке». Поэтому, к сожалению, в настоящее время нельзя говорить о полномасштабной поддержке туризма со стороны правительства.

     Следует отметить, что развитие въездного  туризма требует гораздо больших  вложений, чем развитие выездного. Причем вложений не только в индустрию туризма, но и в инфраструктуру страны в целом.

     Как показывает практика, наиболее высокие  результаты в плане окупаемости, вложенного капитала достигаются при возможности формирования конкурентоспособного комплексного туристского продукта, что предполагает наличие развитой сопутствующей инфраструктуры и специализацию на всех стадиях производства и реализации туристских услуг. Пока не налажено отвечающее современным требованием сообщение между регионами, пока не инвестированы капиталы в модернизацию туристской инфраструктуры, Россию сложно назвать привлекательной туристской дестинацией. Проблему привлечения иностранных туристов в Россию невозможно решить только за счет туристских компаний, необходима серьезная государственная поддержка, продуманные маркетинговые и PR-кампании на международном уровне.

     В заключении хочу сказать, что развитие туризма – это долгий процесс. В этом смысле показателен пример Турции, одной из самых популярных стран с точки зрения туризма. Свой путь к превращению в лидирующую туристскую державу Турция начала с 1962г. Целых 25 лет создавался благоприятный инвестиционный климат, готовились кадры, велось строительство. Россию ожидает нечто подобное. Всемирная туристская организация прогнозирует, что к 2020г. въездной поток в Россию составит 50 миллионов, человек.

      4.2 Практика

     По  результатам деятельности Федеральной  службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в 2008 году было проверено 2149 субъектов туристской деятельности, из них 1551 субъект осуществлял туристскую деятельность с нарушениями требований законодательства о защите прав потребителей. При этом по обращениям граждан проверки проводились в каждом 4 случае от общего числа проверок, доводы которых подтверждены в 69%. В ходе данных проверок было выявлено 4095 фактов нарушений требований законодательства, регулирующего правоотношения в области туристической деятельности, где:

     31% приходится на нарушение права  потребителей (туристов) на информацию  об исполнителе (туроператоре, турагенте), о туристском продукте (статьи 8-12 Закона о защите прав потребителей; статьи 6 и 14 Закона об основах туристской деятельности, пункты 4 и 5 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта);

     34% приходится на нарушения порядка  заключения договора о реализации  туристского продукта, из них 25% (348 фактов) касаются включения в договор условий, ущемляющих права потребителей (статья 16 Закона о защите прав потребителей, статьи 10, 10.1 и 17 Закона об основах туристской деятельности);

     9% приходится на ненадлежащее исполнение  условий договора, в том числе в отношении качества услуг, нарушения сроков передачи договоров (статьи 4, 28-32 Закона о защите прав потребителей, пункт 19 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта).

     Осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства о защите прав потребителей при оказании туристических услуг остается для Роспотребнадзора актуальной и в настоящее время.

     Так, в ходе проведения Федеральной службой  по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека эпидемиологических расследований случаев заболевания высокопатогенным вирусом гриппа А(Н1N1) среди детей, выезжавших в составе организованных групп за рубеж на учебу по программам, интерпретируемых как «языковые курсы», было установлено, что выезд организовывался частными лицами по договоренности с учебными заведениями и туристическими компаниями. Признаки заболевания в большинстве случае отмечались в период нахождения детей на курсах.