Понятие и признаки государства

 

 

            III. Проблемы российской

                   государственности 

 

    

    1. ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ИЛИ

                ПАРЛАМЕНТСКАЯ СИСТЕМА? 

 

 

  Одна из наиболее живо дискутируемых проблем - сравнительные достоинства и недостатки президентских и парламентских систем с точки зрения перспектив демократического развития .

   Значение этого аспекта трудно переоценить.  В выборе институтов нет ничего более важного, чем форма правления: президентская, полупрезидентская, парламентская или какая-то гибридная. Выбор политических институтов особенно важен в период перехода к демократии.

  Принципиально важны различия между главами исполнительной власти в соответствующих системах: президентами и премьер-министрами. Президенты, сочетающие церемониальный блеск главы государства и реальную административную власть, превращаются в полусакральные фигуры, в отличие от даже весьма популярных премьеров. Для полноты картины добавим, что президент обычно - верховный главнокомандующий и порой лидер правящей партии ( партийной коалиции).

    Есть и другие точки зрения, особенно когда речь идет о новых демократиях. В частности, отмечают, что в «третьем мире» выживаемость парламентских демократий немногим выше, чем президентских.

    В отношении бывших социалистических стран полемика идет в ином русле. Говорят о малопродуктивности жёсткого противопоставления президентских и парламентских систем, необходимость более тонкого и дифференцированного подхода к сложным политическим процессам в постсоциалистическом мире, отдавая должное вкладу восточноевропейских президентов в укрепление демократических основ новой власти. С одобрением отмечают, что в последние годы предметом анализа и обсуждения стали и промежуточные формы - полупрезидентские республики и парламентские режимы с сильной исполнительной властью ( типа аденауэровской «канцлердемократии»). Это особенно важно для понимания происходящего в бывшем социалистическом лагере. Ведь постсоветские и постюгославские  государства выбрали - пусть формально - полупрезидентские режимы, а страны Центральной Европы - парламентские системы, во многом похожие на немецкую.

    Тем не менее многие признают, что, хотя формальные различия в конституционном устройстве постсоциалистических государств, возможно, не столь велики, в реальной жизни они движутся в разных направлениях. В то время как в Центральной Европе все попытки президентов увеличить свою власть жестко блокируются правительствами и парламентами, в бывших Советском Союзе и Югославии президенты уверенно поднимаю оппонентов. Вероятно, существует невидимая грань, за которой объём президентских полномочий становиться губительным для зарождающихся демократий.

    Всё же большинство исследователей скептически  оценивают демократический потенциал президентских систем. Они констатируют, что после второй мировой войны в демократическом мире нормой был парламентаризм. Однако в 80-е и 90-е гг. Новые демократии в Латинской Америке, Азии, Восточной Европе и бывшем Советском Союзе, за редкими исключениями, выбирают президентскую республику. Специалисты ставят под сомнение разумность этого выбора, приводя следующие доказательства.

    Между 1973 и 1989 гг. в 77 из 168 государств хотя бы в течении одного года существовали демократические режимы. Если исключить из их числа 24 старые демократии, входящие в Организацию экономического сотрудничества и развития, то остаётся 53 страны. 28 из них были парламентскими республиками, 25 - президентскими. На протяжении рассматриваемого периода (1973-1989 гг.) демократиями в течении десяти лет подряд оставались 17 из 28 парламентских республик (67%) и только 5 из 25 президентских (20%).Другими словами, уровень выживаемости парламентских демократий был  в 3 раза выше, чем президентских.

    Та же тенденция проявляется в 93 государствах, получивших независимость между 1945 и 1979 гг. В 80-е гг. только 15 из них можно было классифицировать как устойчиво демократические. Все они входили в число 41 государства, которые в момент обретения независимости избрали парламентскую форму правления. Среди 52 стран, которые выбрали другие формы организации (36 - президентские республики, 3 - полупрезидентские республики,  13 - монархии), ни одна не достигла стадии устойчивой демократии.

Конечно эти цифры не надо абсолютизировать. В частности, на корректность сравнений влияют следующие обстоятельства. Если оставить в стороне постсоциалистический мир, то президентские системы чаще других выбирают латиноамериканские и африканские государства с их тяжелым грузом  нерешенных проблем, оставшихся от прошлого. Парламентской системе отдают предпочтение в Европе и бывших британских колониях (среди них много островных мини-государств с населением более полумиллиона человек), где, как правило, существуют более благоприятные условия для утверждения демократических институтов.

 

 

          2. ЗАВИСИМОСТЬ ПРОТИВ НЕЗАВИСИМОСТИ.

 

 

    Эти важные поправки существенно корректируют, но не перечеркивают сравнения, которые остаются не в пользу президентских республик. Столь разные судьбы политологи объясняют большей открытостью, гибкостью, профессионализмом парламентских систем: правительство, опирающееся на политическое большинство; большая управляемость в условиях многопартийности4 для глав правительств - возможность и необходимость действовать строго в конституционных рамках; длительные политические карьеры, позволяющие накопить опыт и наладить отношения. Рассмотрим эти важнейшие отличия двух систем подробнее.

    Опора на большинство в парламенте развязывает правительству руки, избавляет его от необходимости искать сомнительные, обходные пути. Эта обычная практика в парламентских республиках для президентских режимов часто остаётся недосягаемой мечтой. Возьмем страны «третьего мира», где хотя бы существовало демократическое правление в период 1973-1987 гг. В парламентских демократиях правительства опирались на поддержку большинства законодателей 38% пребывания у власти, в президентских - 48%. Другими словами, большую часть времени президентские кабинеты были правительствами меньшинства, не имеющими поддержки парламента.

   В парламентских системах многопартийность осложняет, но не отравляет жизнь. Даже небольшие партии, входящие в правящую коалицию, представлены в правительстве и заинтересованы в его выживании. Вкушая плоды власти, они не склонны раскачивать лодку. Так, с 1945 по 1987 г. в индустриально развитых демократиях парламентского типа 111 из 345 были правительствами меньшинства со среднем сроком жизни 14 месяцев. Тем не менее ничего страшного не произошло, политические системы справились с повышенной нагрузкой без особого труда.

     В президентских системах стимулы для межпартийного сотрудничества гораздо слабее. В отличии от коалиционного правительства президентство неделимо. Президент может пригласить членов других партий  в свой кабинет, но на индивидуальной основе, не как участников коалиции. Поэтому логика борьбы за власть быстро выталкивает парламентариев, порой включая оставшихся за бортом администрации депутатов от правящей партии в ряда оппозиции. Происходит взаимоблокировка, парализующая власть.

    Суть парламентаризма - взаимозависимость исполнительной и законодательной власти. Премьер и его (её) правительство не могут выжить без хотя бы пассивной поддержки парламентского большинства. Скованные одной цепью - исполнительная власть в праве распустить парламент, а парламент в праве выразить недоверие правительству, - они застрахованы от патовых ситуаций.

    Суть президентской системы - независимость ветвей власти друг от друга. Президент и парламент избирается народом со своими самостоятельными мандатами на фиксированный срок. Если они сойдутся в клинче, как нередко бывает, из него почти невозможно выйти законным путем. Не имеющий парламентского большинства президент испытывает сильный соблазн править при помощи декретов в обход парламента. В свою очередь парламенту, чтобы убрать политически изолированного или действующего в разрез с Конституцией президента, надо прибегнуть к сложной политико-судебной процедуре (импичменту), успешно осуществление которой требует мобилизации всех властных ресурсов.

    Поэтому в президентских системах велик риск прогрессирующей эскалации кризиса: социально-экономического - в политический,  конституционного - в кризис власти. Поэтому в поисках выхода конфликтующие стороны, лишенные законных средств, часто апеллируют к армии. Поэтому неизменным спутником президентских режимов являются военные перевороты.

    Парламентские системы создают более благоприятные условия для профессиональной политической карьеры. Президентские министры приходят и уходят и обычно не возвращаются. Если взять все министерские назначения в Западной Европе, Соединенных штатах и Латинской Америке с 1950 по 1980 г., то процент «долгожителей», не единожды занимавших министерский пост, в парламентских демократиях почти в три раза выше, чем в президентских. Парадоксально, но факт: в парламентских кабинетам люди почти каждый раз задерживаются почти в два раза дольше, чем в президентских.

    Объяснение простое. Часто не имеющие парламентского большинства президенты вынуждены менять своих министров как перчатки, чтобы умаслить законодателей и заручится их поддержкой по наиболее важным для себя вопросам. На протяжении президентства такие ситуации возникают снова и снова, и всякий раз приходиться приносить кого-то в жертву.

   В парламентских системах сами министры являются важным фактором стабильности. Представляя свои партии в коалиционных кабинетах, они скрепляют политическое большинство. Для их ухода из правительства нужны очень серьёзные основания (личные причины, внутрипартийная борьба, переход партии в оппозицию).

    Правда, и у президентских систем есть свои преимущества. Эксперты обращают наше внимание на такие их характеристики, как прямой избрание главы исполнительной власти всем населением страны, более широкие возможности волеизлияния граждан, открываемые сочетанием президентских и парламентских выборов,   раскрепощённость законодателей, не несущих прямой ответственности за действия правительства.

 

                      3. Форма и содержание

 

Изъяны президентских режимов заставляют искать спасительные рецепты. Некоторые предлагают начать оздортвление систем с сокращения числа парламентских партий путем изменения избирательного законодательства. При этом они считают необходимым не терять чувство реальности, поскольку искусственное насаждение двухпартийной системы может принести только вред. Действительно, партии являются живыми образованиями, продуктом исторического творчества и плохо поддаются одминистративному воздействию.

   Сравнивая различные политические системы, кое-кто отдает предпочтение полупрезидентской. С практичечкой точки зрения проблема заключается в ограниченности опыта успешного функчионирования полупрездентских систем (Франция и Финляндия). Еще более радикальным решением явлется движение от президентства к парламетаризму. Его шансы на успех тоже во многом определяются состоянием партийной системы. Чем сильнее и дисциплинированнее политические партии, тем лгче перейти к парламентской системе.

   Несмотря на все противопоказания, многие постсоциалистические страны выбрали президентскую форму правления. Вряд ли  это можно объяснить лишь незнанием прецедентов. В сторону президентства постсоциалистический мир разворачивали мощные силы. Кдюч к пониманис их природы дает анализ степени преемственности на уровне элит. Чем она выше, чем прочнее позиции старой номенвлатуры в новой системе влати, ткм вероятнее выбор президентской модели политического устройства.

   Симпатии к президентству или парламентаризму определяются логикоя борьбы за властные ресурсф. Представители старых элит, поднаторевшие в коридорах власти, предпочитабт президентство, потому сто так легче держать все под контролем, не поднуская чужаков. Новые люди, поднявшиеся на антикоммунистической волне, выбирают парламентскую систему, поскольку она им открывает более широкие возможности доступа к власти. В итоге, кто и на чем делает акцент, определяет перспективы демократии.

   Многочисленные неконсолидированные демократии, существующие в современном мире, являют собой пеструю картину. В половине неконсолидированных демократий политичечкие и гражданские права в основном сводятся к более или меннее свободным выборам. Все остальное — ваасть закона, права собственности, разделение властей, свобода слова, собраний, вероисповедания — не гарантировано. Это т. н.”нелиберальные демократии”. На основании исторического опыта Запада можно утвержрать, что конституционный либерализм заложил прочные основы современной демократии, но “нелиберальные демократии” не создают предпосылок для утверждения гражданских прав и свобод.

  Российская “суперпрезидентская” республика скорее относится к “нелиберальным демократиям”. Специалисты определяют ее как “делегированную”, т. е. внешне похожую на современную представительную демократию, но по сути далекую от нее. Она соответствует минимальным формальным критериям демократического устройствва, но по своей политической практике больше напоминает авторитаризм. 

Разработанная не латиноамериканском материале концепция “делегированной демократии” сфокусирована на фигуре законно избранного президента, высоко вознесшегося над партиями, парламентом, судом, другими политическими институтами. Он — воплощение нации и правит по своему усмотрению. Фактически он не подотчетен некому, поскольку существующие институты слишком слабы, стобы уравновешивать и контролировать президентскую власть. Ближайшими родственниками таких режимов являются цезаризм, каудилизм, бонапартизм, что говорит само за себя.