Управление деятельностью таможенных органов

2. 2 Управление таможенными органами на основе контроллинга

Наиболее перспективной концепцией управления, позволяющей решать многие задачи, стоящие перед управлением в государственной службе в обозримой перспективе, является контроллинг.     Контроллинг — комплексная система поддержки управления организацией, направленная на координацию взаимодействия систем менеджмента и контроля их эффективности. Контроллинг может обеспечивать информационно-аналитическую поддержку процессов принятия решений при управлении организацией (предприятием, корпорацией, органом государственной власти) и может быть частью прописывающей принятие определённых решений в рамках определённых систем менеджмента.         Современныйконтроллинг включает в себя управление рисками, обширную систему информационного снабжения предприятия, систему оповещения путём управления системой ключевых показателей, управление системой реализации стратегического, тактического и оперативного планирования и систему менеджмента качества.     В России наибольший интерес к контроллингу и в теоретическом, и в практическом плане проявляется со стороны банков - наиболее динамично развивающегося сектора рыночной экономики нашей страны. Однако и в таможенной службе также имеется значительный потенциал развития инструментов и методов контроллинга, а самое главное, возможностей их практического применения. Основная цель контроллинга в таможенных органах - информационно-аналитическая и методическая поддержка руководителей всех уровней управления при принятии управленческих решений в процессе реализации задач, возложенных на таможенные органы государством; ориентация процесса управления на обеспечение качественного и своевременного выполнения этих задач при эффективном использовании ресурсов, оптимальном построении организационных структур и технологий. Контроллинг предполагает использование различных технологий и методов эффективного управления, в том числе финансовых инструментов и инструментов автоматизации и контроля управленческих решений.           Контроллингориентирован на долгосрочное и эффективное развитие систем информационно-аналитической, методической и инструментальной поддержки руководителей предприятия по достижению поставленных целей, обеспечивающих реализацию цикла управления по всем функциональным сферам и процессам, посредством измерения ресурсов и результатов деятельности.           Факторы, являющиеся основанием для создания системы контроллинга в организации:            - ухудшение в сравнении с подобными предприятиями экономических показателей (в случае с таможней сравнение одного таможенного поста с другим, или же сравнение системы таможенных органов одной страны с другой);             - появление новых или изменение целей в сложившихся условиях функционирования;           - устаревшие методы планирования, калькуляции и анализа, не удовлетворяющие менеджменту предприятия;       - отсутствие методик учета и анализа, несоответствие требованиям как основы для отслеживания деятельности и принятия управленческих решений.             Построение системы контроллинга целесообразно начинать с построения системы целей и показателей. Данная концепция представляет собой четкую формулировку целей всех уровней. Соответственно цели каждого уровня должны быть направлены на достижение целей более высокого уровня. Достижение каждой цели предполагает соблюдение законодательства, выполнение международных соглашений и т.д. Поэтому контроллинг предполагает с одной стороны, построение иерархии целей таможенной службы, а с другой - механизм определения степени достижения целей.            Степень достижения целей определяется с помощью системы количественных и качественных показателей - плановых и фактических. В рамках теоретического развития и практического применения контроллинга в таможенных организациях необходимо широкое сотрудничество государственных и муниципальных органов, представителей бизнеса и образовательно-консультационных организаций в следующих областях:             - обучение специалистов, исследования и разработки по применению контроллинга в таможенной службе;        - мотивирование использования контроллинга в таможенной службе;  - оценка эффективности контроллинга и способы его оптимизации;  - поиск возможностей применения концепции контроллинга в различных видах деятельности таможни.       Например, в логистике применение контроллинга приводит к оптимизации "цепей поставок" между различными предприятиями, а следовательно, к сокращению транзакционных издержек и повышению эффективности бизнеса.           В управлении таможенных служб, применение контроллинга позволит решить проблемы взаимодействия между подразделениями органов власти, а также задачу по созданию "единого окна" для частных и юридических лиц.  Таким образом, можно утверждать, что в таможенных органах имеется значительный потенциал развития инструментов и методов контроллинга, а самое главное, возможностей их практического использования.

2. 3 Управления деятельностью  таможенных органов на основе системного и маркетингового подходов

Существуют различные трактовки термина «таможенная система». В одних случаях он употребляется для обозначения деятельности по упорядочению всех элементов таможенной организации во времени и пространстве. Такое истолкование близко к понятию «организовывать». Во многих других случаях таможенная система рассматривается как объект, обладающий упорядоченной внутренней структурой. В ней сочетаются многообразные связи (физические, технологические, экономические, правовые) и человеческие отношения.       Не менее важен взгляд на таможенную систему как на группу людей, деятельность которых сознательно координируется для достижения общей цели.             Таможенная система как объект управления представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов и особое единство с внешним окружением. Для нее характерна структурируемость и целенаправленность функционирования и развития.     Для того чтобы таможенная система могла добиться своих целей, ее функции и задачи должны быть скоординированы посредством вертикального разделения труда. Поэтому существенным направлением деятельности таможенных органов является управление. Оно представляет собой неотъемлемую часть любой деятельности таможенных органов, которая в той или иной степени нуждается в координации.    В понятие «системный подход» входит группа методов, с помощью которых реальный объект исследования (таможенное дело) описывается как совокупность взаимодействующих элементов (частей).     Системный подход — это единство интеграции и дифференциации при преобладании тенденции к объединению.     Системный подход может применяться как в целом к таможенной системе, так и к отдельным ее подсистемам или элементам и их компонентам.             Из отечественной и зарубежной литературы, посвященной таможенному делу, можно выделить три основные разновидности системного подхода:           - комплексный подход, предполагающий наличие совокупности отдельных компонентов таможенного дела или применяемых методов исследования. Как показывает практика, при этом подходе не принимаются во внимание ни отношения между отдельными частями таможенного дела, ни полнота их состава, ни отношения частей с целым. В данном случае решаются задачи количественного соотношения компонентов;    - структурный подход, предлагающий изучение состава (подсистем) и структур (инфраструктур) таможенного дела. При данном подходе также отсутствует соотношение подсистем и таможенной системы в целом, динамика структур и целого, как правило, не рассматривается;    - малоизученный целостный подход, рассматривающий не только состав и структуру, но и отношения, существующие между частями объекта (таможенного дела) и между частями и целым. Данный подход допускает изучение состава (подсистем) и структур объекта в динамике, то есть он предполагает изучение развития таможенного дела как системы в целом. Целостный подход является наиболее важным и актуальным в процессе изучения управления в таможенной системе, поскольку объединяет в себе в качестве элементов генерального множества все известные частные подсистемы.            Таким образом, системное целостное представление о таможенном деле является одной из основных целей познания и необходимым условием эффективности применения знаний об объекте исследования для решения практических таможенных задач.        Преимущество метода – в уменьшении риска (ошибок, неадекватности цели) при построении системы за счет ее постепенного пошагового развития в соответствии с предъявленными к ней требованиями.    Недостаток метода – необходимость тщательной подготовки, предшествующей непосредственной разработке системы.     Маркетинг (продажа, торговля на рынке) — это организационная функция и совокупность процессов создания, продвижения и предоставления ценностей покупателям и управления взаимоотношениями с ними с выгодой для организации.           В широком смысле задачи маркетинга состоят в определении и удовлетворении человеческих и общественных потребностей путем предоставления услуг.           Вся деятельность Федеральной таможенной службы обеспечивается специальными таможенными методами, процедурами и технологиями в рамках соответствующей таможенной инфраструктуры. Исходя из того, что она нацелена на повышение благосостояния страны, можно утверждать, что в конечном итоге в результате такой деятельности  создается определенное социально-экономическое благо. По сути же деятельность, приносящая такое благо, и есть услуга.          Таможенная услуга в широком смысле – это общественно-экономическое благо в форме таможенного администрирования.   В более узком – это содействие участникам внешнеторговой деятельности в осуществлении экспортно-импортных операций, в том числе за счет таможенной инфраструктуры, таможенных посредников, таможенных представителей за рубежом.

3 РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ  УПРАВЛЕНИЯ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ

3. 1 Пути совершенствования управления в таможенных органах

Таможенная деятельность – это вид государственной деятельности, проводимой уполномоченными государственными органами в установлении порядка и условий перемещения через границу товаров и транспортных средств, порядка и размеров взимания таможенных платежей, вопросов совершения таможенных операций и таможенного контроля. Таможенная деятельность относится к ведению ФТС России – федеральному органу государственной власти.        Эффективная деятельность любой системы, в том числе и таможенной, включающей человеческий фактор в виде отдельных исполнителей или групп людей, возможна лишь при наличии определенного организующего начала, направляющего и регулирующего активность этого компонента системы, управляющего им.        Начиная с 2010 года вопросы таможенной деятельности стали решаться в рамках Таможенного союза (ТС) Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан.        Законодательные и исполнительные органы власти формируют единую таможенную политику и таможенно-тарифный механизм ее реализации, а национальные таможенные службы осуществляют ее непосредственную реализацию.            В результате эффективность таможенной деятельности определяется качеством единой таможенной политики в рамках Таможенного союза, качеством таможенно-тарифного механизма регулирования внешнеэконо-мической деятельности (ВЭД) и качеством его реализации.    Кроме того, начиная с 2010 года ряд государств СНГ выразили готовность к вступлению в Таможенный союз. Продолжаются мероприятия по созданию специализированных таможенных органов на территории Республики Южная Осетия и Республики Абхазия.      В силу быстротечного развития событий в стране и в мире в целом, изменяются структура, штатная численность таможенных органов, техническая составляющая управленческой деятельности должностных лиц таможенных органов. Поэтому сейчас для совершенствования управления в таможенных органах и должны в особой мере применяться все виды управления (стратегическое, оперативное, тактическое) и все подходы к управлению таможенной деятельностью (системный, маркетинговый, логистический, оперативный, процессный).      Системы управления в таможенных органах имеют своей главной целью достижение идентичных действий всех сотрудников таможенных органов. Система должна работать в одном направлении и обеспечивать решение поставленных перед ней задач. Для этого требуется четкое управление внутри нее.          Важным компонентом системы управления является процесс управления. Процесс управления – это деятельность объединенных в систему субъектов управления (линейных и функциональных руководителей, а также другого управленческого персонала), направленная на смену качественных состояний управляемого объекта, на достижение целей коллектива путем реализации определенных, функций с использованием соответствующих методов и принципов управления.       Процесс управления отличается специфическим содержанием, в котором выделяются аспекты: методологический, функциональный, экономический, организационный, социальный и информационный.  Методологический аспект состоит в том, что процесс управления реализуется по этапам в определенной последовательности: целеполагание, оценка ситуации, определение проблемы, выработка управленческого решения.            Цель – это представление руководителя таможенного органа о том, какой должна быть управляемая система.      Управленческая ситуация – это совокупность всех условий (внутренних, и внешних, объективных и субъективных) в конкретной сфере управления, сложившихся в определенное время и требующих соответствующих действий руководителя. Управленческие ситуации бывают простыми и сложными; хорошо просматриваемыми и с трудом поддающимися анализу; требующими кратковременных, долгосрочных, глобальных, частичных, комплексных действий или разовых мер.   Проблема – это основное противоречие между ситуацией и целью. Разрешение основного противоречия автоматически ведет за собой разрешение всех остальных противоречий. Формулировка проблемы определяет выработку решения.       Функциональный аспект – это реализация общих функций управления в определенной последовательности.       Выработка управленческого решения – это поиск путей разрешения проблемы, а также организационная работа, связанная с практической реализацией найденного пути.       Экономический аспект определяется деятельностью управляющей системы, связанной с установлением потребности ресурсов управляемой системы и оценкой их использования.       Организационный аспект заключается в использовании организационно-распорядительных методов воздействия на управляемую систему в последовательности: регламентирование, нормирование, инструктирование и ответственность.       Социальный аспект процесса управления определяется участием человека во всех его этапах, независимо от той или иной степени автоматизации управления.        Информационный аспект состоит в определенной последовательности операций по преобразованию информации в процессе управления (поиск, сбор, сортировка, первичная обработка и передача информации).  Общая и конкретные цели управления таможенными органами определяются ТКТС и другими законодательными актами государств – членов ТС.            В зависимости от той роли, которую играет цель в процессе управления, выделяют несколько типов управления. В таможенных органах наиболее часто применяется «управление по отклонениям», «программное управление» и «целевое управление».       Управление по отклонениям имеет место на всех уровнях иерархии управления таможенными органами, так как строится главным образом по складывающимся ситуациям. В этом типе управления цели не придается большого значения.         Программное управление основано на тщательной разработке заданной программы с расчленением ее по уровням системы управления с указанием последовательности ее выполнения.        В целевом управлении цель играет основополагающую роль и определяет характер и ход управленческой деятельности.    В практике управления его типы применяются нередко в сочетании. Наиболее эффективным сочетанием является сочетание программного и целевого типов управления, которое получило название программно-целевого. Этот тип управления в настоящее время для таможенных органов имеет исключительно важное значение (постановка цели и четкое движение к ней).            Таможенная деятельность находится на стыке внутренней и внешней политики страны и напрямую связана с выполнением ее важнейших социально-экономических и внешнеэкономических программ и планов. Главной целью управления в системе таможенных органов, т.е. целью стратегического управления, является обеспечение реализации экономической политики.         Таможенные органы используют в системе управления программно-целевой подход, при котором исходным пунктом принятия управленческих решений и осуществления управляющих воздействий со стороны субъекта управления должно быть осознание и установление целей, на достижение которых ориентируется управление. Поэтому можно сказать, что программно-целевое управление – это управление, которое исходит из целевых установок, с одной стороны, и характеризуется программностью с другой.            Основная часть программно-целевого подхода в управлении заключается, прежде всего, в том, что для достижения определенной цели разрабатывается специальная программа, определяются (аккумулируются) необходимые ресурсы, определяется (создается) специальная организационная структура управления программой (программно-целевые органы).            Организация процесса управления, как и любая другая организация, предполагает распределение операций в пространстве и времени. На современном этапе совершенствования управления роль организации управления неизмеримо возросла.

3. 2 Процессный подход  к принятию решений в центральном  аппарате ФТС России

Процессный подход существенно меняет логику организации и механизм управления. Если, например, применительно к таможенной системе функции можно представить как некие «полосы», которые «разрезают» ее сверху донизу, то процессы «разрезают» таможенную систему поперек, пересекая границы функциональных подразделений. Такой подход обеспечивает разрушение барьеров между подразделениями. Управление процессами освобождает высшее руководство от рутины оперативного управления, позволяя ему сосредоточиться на стратегических вопросах. Это несомненный плюс процессного подхода.   «Пересекающие» организацию процессы обычно называют бизнес-процессами. Это название связано с тем, что, как правило, такие процессы направлены на удовлетворение внешних клиентов, потребителей организации (для таможенных органов - участников ВЭД). Отношения с ними - это и есть бизнес. В то же время любой организации практически не обойтись без поддерживающих процессов, таких, например, как ремонт отказавшего оборудования или обучение персонала.      В случае принятия решения государственной структурой (примером которой является ФТС России) указанный подход имеет определенную специфику, обусловленную особенностью управления в государственных органах.            Как правило, в ФТС России принятое решение закрепляется документально — приказы, письма, протокольные решения и пр.   В ФТС России решение могут принимать только уполномоченные на то должностные лица путем подписания соответствующих документов либо наложения виз на них. Решения по наиболее важным вопросам принимаются руководителем ФТС России либо его заместителями.   Наличие подписи (визы) уполномоченного должностного лица является свидетельством принятия соответствующего решения, за которое должностное лицо несет ответственность.       Права и обязанности должностных лиц ФТС России определяются соответствующими должностными инструкциями (для сотрудников таможенных органов) либо должностными регламентами (для государственных служащих таможенных органов).      Однако обширный круг вопросов, относящихся к ведению ФТС России, разветвленная горизонтальная (наличие функциональных и структурных подразделений) и многоуровневая вертикальная (иерархическая) структура ФТС России обусловливают необходимость проработки вопросов соответствующими экспертами структурных (функциональных) подразделений, а также определяют сложность процесса подготовки и принятия решения.

Схема 2 –  Структура центрального аппарата ФТС России

Функциональное подразделение играет ключевую роль в подготовке проекта документа, на основании которого принимается решение.   В своей деятельности должностные лица функционального отдела руководствуются Конституцией РФ, ТКТС, международными договорами государств – членов ТС, актами Президента РФ и Правительства РФ, нормативными правовыми актами Центрального банка РФ, иными нормативными правовыми актами в области таможенного дела, нормативными и иными правовыми актами ФТС России.  Совокупность положений указанных правовых актов образует систему правовых норм, которыми руководствуются должностные лица.  Рассматривая поэтапно процесс принятия решения (включая подготовку проекта соответствующего документа), можно выделить следующие шаги:           1. Возникновение необходимости принятия решения, формирование поручения. Необходимость принятия решения может быть обусловлена следующими факторами:          - поручение руководства (инициативное, вызванное необходимостью реагирования на какую-либо информацию и др.);      - возникновение проблемной ситуации, требующей решения;   - инициатива исполнителя.        При этом чем выше статус лица, которое будет принимать решение, тем больше промежуточных этапов согласования проекта документа, в котором формализовано соответствующее решение. Так, например, если решение должно быть принято Руководителем ФТС России (подпись соответствующего документа либо наложение резолюции), то лицами, согласующими указанный проект документа, являются: начальник функционального отдела, курирующий заместитель начальника структурного подразделения, начальник структурного подразделения, курирующий заместитель руководителя ФТС России.        2. Регистрация поручения в системах документационного обеспечения.В целях упорядочения процесса документационного оборота, обеспечения возможности контроля движения документа и сроков исполнения поручения основная информация о документе вносится в электронные системы документационного обеспечения.        3. Проработка вопроса исполнителем. В процессе подготовки материалов, необходимых для принятия решения, важнейшее место занимает этап проработки вопроса конечным исполнителем. Указанное обусловлено в том числе тем, что исполнитель является экспертом в указанной области, который знает особенности ретроспективного (исторического) развития вопроса, проблемные «узкие места» и иные специфические аспекты, которые могут быть не известны руководящим лицам, обладающим статусом подписи.             4. Подготовка заключения по вопросу исполнителем для принятия решения. После получения всех необходимых материалов и детальной их проработки исполнитель подготавливает экспертное заключение по существу вопроса, с предложениями о возможных вариантах его решения.   5. Определение формы реализации решения. Лицо, уполномоченное принимать первичное промежуточное решение (изначально начальник функционального отдела), определяет форму реализации решения (письмо, докладная записка, устный доклад и др.).       6. Подготовка проекта документа исполнителем. После определения лицом, принимающим решение, формы его реализации исполнитель готовит проект соответствующего документа, который проходит установленную процедуру визирования.         7. Принятие окончательною решения — подписание документа (наложение резолюции). Окончательное решение принимает лицо, имеющее соответствующее право и статус подписи. Часто, это тоже лицо, которое сформировало изначальное поручение.       8. Присвоение документу регистрационного номера в соответствии с установленным порядком ведения делопроизводства, регистрация документа в системах документационного обеспечения.      9. Направление документа адресату. Указанные действия являются обеспечивающими, однако необходимы для фактического доведения принятого решения до лиц, к обязанностям которых относится его исполнение.           Как правило мероприятия по подготовке проекта решения (шаги 1—6), осуществляющиеся на уровне исполнитель-начальник функционального подразделения, являются основополагающими. А далее уже подготовленный проект решения одобряется вышестоящим руководством.Однако на каждом промежуточном иерархическом уровне согласования может быть изменено лицами, уполномоченными принимать соответствующие решения — подписывать (визировать) документ.        Помимо принятия решения и его доведения до адресата, необходимо также осуществлять контроль его исполнения.      Контроль, в целом, является необходимой и неотъемлемой функцией управления, представляющей собой систему управленческих мер по наблюдению за ходом и проверкой результатов деятельности организации, осуществляемой уполномоченными на то субъектами управления с целью выявления и устранения отклонений в этой деятельности от установленных требований или заданных параметров.

3. 3 Стратегическое, оперативное  и тактическое управления таможенными  органами

Стратегическое управление – это постановка целей, планирование и движение на годы вперед, когда четко просматривается будущее, когда руководителю ясно, что он хочет получить в перспективе.  Стратегическое планирование обеспечивает основу для всех управленческих решений, функции организации, мотивации и контроля, ориентировано на выработку стратегических планов. Процесс стратегического планирования управления обеспечивает основу для стабильного управления.        Таможенные органы в широкой мере используют стратегическое управление.            На сегодняшний день стратегическое управление – не роскошь, а средство достижения реальной цели.       Оперативное управление – решение ежедневных, текущих задач. Это управление состоит из оперативного планирования, учета и контроля. Делится по отраслям и службам:         - оперативное управление организацией;       - производством;           - финансами;           - закупками;           - сбытом;            - продажами;           - запасами и т.д.          Цель оперативного управления – формирование бесперебойной работы вверенной руководителю службы, согласованной работы со всеми остальными подразделениями.         Все применяемые методы оперативного управления делятся на оперативное планирование, оперативный учет управления и оперативный контроль.            К оперативному планированию относят такие методы как:    - составление плана, нацеленного на конкретные результаты;   - поиск способов снижения затрат для повышения прибыли;   - согласование взаимодействия всех структур, задействованных в планировании;            - разработка критериев для оценки результативности выполнения оперативного плана.         Оперативный учет управления включает в себя следующие методы:  - различные инструменты фактического исполнения намеченного плана;             - распределение функциональных обязанностей, согласно степени ответственности руководителей и исполнителей за результат;    - система внедренного документооборота.     К оперативному контролю относят такие методы:     - организация ежедневной работы с подчиненными;     - инструменты для замера эффективного исполнения выполненной работы;             - использование правил постановки задач, проверка их должного выполнения.          Оперативное управление – это то, что каждый сотрудник, каждый руководитель делает «здесь и сейчас». Это рутина, будни, без которых невозможно достичь никаких серьезных результатов.    Тактическое управление – это выбор способов и методов. Тактическое управление ресурсами: временем, финансами, людьми, сырьем и материалами, очень выгодно тем руководителям, у которых есть долгосрочная стратегическая цель. Для всех остальных, не владеющих основами целеполагания, не умеющих планировать и выбирать из множества решений необходимое и рациональное в данный момент времени, тактическое управление - тупиковый путь.      Тактическое управление незаменимо на этапе внедрения ключевых идей, когда необходим поиск способов и методов достижения большой, главной цели. В таможенном деле ярко выражалось тактическое управление при создании ТС, при введении ТКТС, при вступлении в ВТО и т.д.   Будущее любой организации формируется на уровне стратегического управления. Те результаты, которые организация получает сегодня, были заложены в основу вчера.        Разработка «своей» стратегии базируется на том уникальном материале, который был собран на этапе стратегического анализа. При этом часто необходима более сфокусированная информация о внешней среде, действиях конкурентов на рынке, и их стратегических планах    Сбор информации или увлечение анализом не должно перейти в самоцель для руководителя: эти методики нужны только для разработки уникального, «своего» стратегического плана.      После того, как стратегический план разработан, необходимо без промедления переходить к самой главной задаче - практической реализации стратегии. Этот этап может занять значительно больше времени, чем планировалось, потому при постановке стратегической цели следует определиться как с четкими временными рамками, так и с другими ресурсами, назначив ответственных исполнителей, сроки и промежуточные векторы, по которым можно определить правильность движения по курсу. И оперативное, и тактическое, и стратегическое управления для руководителя любого ранга необходимы. Однако опираться только на какой-то один рычаг весьма неразумно.