Таможенное законодательство СССР в 20-е годы

II. Таможенное законодательство СССР в 20-е годы.
В первые месяцы Советской власти, а затем и в период военного коммунизма (1918-1921 гг.) таможенным пошлинам отводилась весьма скромная роль. Объяснялось это тем, что НКВТ в эти годы не продавал, а распределял товары. Почти полное отсутствие стоимостного механизма обмена внутри страны, нерегулярность внешнеторгового оборота и его незначительность серьезно затрудняли использование таможенного тарифа как инструмента торговли Советской России с другими государствами. С переходом к нэпу, с расширением внешней торговли, предоставлением права самостоятельного выхода на мировой рынок хозяйственным и государственным организациям возникла необходимость восстановить таможенно-тарифное дело. Возвращение в 1922 г. к тарифным методам регулирования внешнеторговых операций повысило роль таможенной службы в государственном управлении, практически "реанимировало" таможенные органы.
I.1. Разработка таможенно-тарифной политики Советского государства.
После того, как 9 марта 1922 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили первый таможенный тариф по европейской привозной торговле, декретом СНК РСФСР от 23 февраля 1922 г. был утвержден Таможенно-тарифный комитет (ТТК), а 13 июня 1922 г. - первый советский тариф по вывозной торговле (2). В его компетенцию входили: составление новых и изменение старых списков запрещенных товаров; решение вносимых Таможенным управлением вопросов по применению тарифа; разрешение жалоб на решения Таможенного управления по вопросам применения тарифа; дача заключений по всем проектам законов, торговых договоров, конвенций и соглашений, имеющих отношение к таможенно-тарифному делу.
Правовой статус ТТК уточнялся в Таможенном уставе 1924 г. и Таможенном кодексе 1928 г. Он являлся совещательно-координационным органом. Главные его задачи - не исполнительно-распорядительная деятельность, а согласование и выработка общей концепции таможенно-тарифной политики. ТТК не имел права издавать нормативные акты самостоятельно. Все его решения утверждались в указанных выше органах управления. Довольно сложной была и сама процедура принятия постановлений Комитета. Поскольку любой член ТТК мог опротестовать постановление, после чего следовало повторное рассмотрение вопроса, то фактически Комитет мог принять решение только на основе консенсуса. Особенность ТТК заключалась в том, что он координировал деятельность не только центральных органов управления, так или иначе связанных с внешней торговлей, но и органов управления других союзных республик, которые, имея в Комитете своих представителей, могли влиять на выработку тарифной политики. И все же участие союзных республик в деятельности Комитета носило вспомогательный характер. Как уже отмечалось, представители кооперативных объединений республик имели лишь право совещательного голоса. Республиканские органы делегировали в Комитет своих представителей не в обязательном порядке, а лишь по собственному усмотрению.
Помимо основного состава в ТТК входили по одному представителю от Государственной плановой комиссии при СТО, от народных комиссариатов иностранных дел, путей сообщения, внутренней торговли, земледелия. По два представителя в Комитете имели НКВТ, НКФ, ВСНХ. С образованием СССР кооперативные объединения союзных республик могли посылать на заседания Комитета по одному представителю с правом совещательного голоса. СНК союзных республик имели право делегировать в Комитет по одному представителю с правом решающего голоса. Все члены Комитета утверждались СНК.
Таможенно-тарифный комитет в пределах своей компетенции принимал постановления, которые приобретали юридическую силу только после утверждения СНК. При рассмотрении споров, имеющих отношение к таможенно-тарифному делу, ТТК вносил свои постановления на утверждение НКВТ. Союзные ведомства, имеющие в составе ТТК своих представителей, могли обжаловать постановления Комитета в 7-дневный срок. СНК союзных республик имели право обжаловать постановления ТТК в течение 7 дней, но при этом должны были в течение последующих 14 дней представить письменное обоснование своего протеста. Если постановление Комитета было обжаловано, СНК СССР или НКВТ рассматривали его вторично. Утвержденное после этого постановление уже не подлежало обжалованию. ТТК не имел своего рабочего аппарата, и формально его функции должен был выполнять ГТУ. Однако из анализа Положения о ГТУ (утверждено приказом НКВТ от 2 марта 1924 г.) видно, что функции рабочего аппарата ТТК выполняло не ГТУ в целом, а специально созданный для этого в его системе тарифный отдел, который разрабатывал и готовил материалы для установления новых и изменения старых тарифов, давал для ТТК заключения по проектам законов, международных договоров и конвенций.
ТТК играл важную роль в выработке таможенной политики и в управлении таможенным делом. Многие положения и инструкции по таможенному регулированию содержат ссылки на его решения. С переходом в начале 30-х годов к административным методам регулирования внешней торговли и с реорганизацией внешнеэкономических органов роль ТТК значительно снизилась. Де-юре этот орган прекратил свое существование в 1964 г. Фактически же он перестал функционировать гораздо раньше.
I.2. Организация таможенных учреждений.
Декрет СНК от 31 марта 1922 г. утвердил Временное положение о местных таможенных учреждениях, согласно которому Наркомат внешней торговли составлял перечень таможенных округов по согласованию с Наркоматом финансов. Начальники округов подчинялись исключительно НКВТ, а руководимые ГТУ таможенные учреждения подразделялись на таможни первого, второго, третьего разрядов и таможенные посты. В 1922 г. ГТУ объединяло 283 местных таможенных учреждения (134 таможни, 149 таможенных постов), входивших в состав восьми округов - Петрозаводского, Западного, Украинского, Южного, Закавказского, Туркестанского, Семипалатинского, Сибирского и двух участков - Петрозаводского и Крымского. В системе таможен в 1922 г. работало 4850 человек.
12 декабря 1924 г. Президиум ЦИК СССР утвердил Таможенный устав СССР, явившийся первым кодифицированным союзным актом по таможенному делу. Именно Устав, а также ряд подзаконных нормативных актов, принятых НКВТ, законодательно закрепили систему таможенного управления, сформировавшуюся в середине 20-х годов. Согласно ст. 1 Устава таможенным делом на всей территории Союза ССР управлял НКВТ, который осуществлял свои задачи как в центре, так и на местах через входящее в его состав Главное таможенное управление, состоящий при НКВТ Таможенно-тарифный комитет и через иные учреждения. За деятельностью таможенных учреждений на местах наблюдали уполномоченные НКВТ при СНК союзных республик, в компетенцию которых входило: наблюдение за выполнением таможенными учреждениями в пределах союзной республики законов и распоряжений центральных союзных органов по таможенной части; ревизия таможенных учреждений; рассмотрение конфликтов между таможенными учреждениями и местными органами власти; разработка мероприятий по борьбе с контрабандой.
Главное таможенное управление разрабатывало планы всех таможенных мероприятий общего характера, инструкции и разъяснения к ним, а также организовывала и руководило борьбой с контрабандой на территории СССР. ГТУ подразделялось на отделы: административно-хозяйственный, тарифный, оперативно-судебный, по борьбе с контрабандой, сметно-расчетный, статистический и инспекторскую часть. Анализ структуры ГТУ показывает, что в то время правоохранительная деятельность составляла незначительную часть деятельности Управления; ею занимался только один отдел по борьбе с контрабандой, а все остальные отделы замыкались на тарифно-пошлинной и фискальной деятельности.
Таможенный устав предусматривал возможность создания отделений ГТУ в союзных республиках. Такие отделения учреждались распоряжением НКВТ по представлению уполномоченных НКВТ при СНК союзных республик (ст. 7). Отделения ГТУ создавались по федеративному принципу. Границы деятельности отделения совпадали с территорией союзной республики. В 1925 г. отделения ГТУ были созданы в БССР, УССР, ЗСФСР и Средней Азии. Каждое отделение действовало на основании положения. Так, например, Положение об Отделении ГТУ в УССР, утвержденное приказом НКВТ от 10 марта 1925 г., устанавливало, что Отделение действует под прямым руководством ГТУ НКВТ СССР. Начальник отделения и его заместители назначались НКВТ по согласованию с СНК УССР.
Таможенными учреждениями на местах руководили районные таможенные инспекторские управления, возглавляемые районными таможенными инспекторами. Границы деятельности районных инспекторских управлений устанавливались НКВТ по согласованию с НКФ и с СНК союзной республики, на территории которой действовало данное управление. Инспекторы осуществляли общее руководство деятельностью таможенных учреждений своего района, надзор и контроль за точным исполнением ими всех инструкций, приказов, постановлений, распоряжений и др.
В 1925 г. в соответствии с планом реорганизации таможенного аппарата на местах на территории СССР было создано 11 районных таможенных инспекторских управлений: Карельское, Северо-западное, Белорусское, Северокавказское, Туркменское, Узбекское, Алма-атинское, Зайсанское, Читинское, Благовещенское, Владивостокское. Таможни первого разряда учреждались при железнодорожных станциях и в портах с большим грузооборотом; второго разряда - в небольших портах на реках и озерах, а также на шоссейных дорогах; третьего разряда - на грунтовых дорогах. Открытие и упразднение таможенных учреждений, изменение их дислокации, отнесение таможен к тому или иному разряду, переименование постов в таможни и таможен в посты производил НКВТ. Оформление экспортно-импортных грузов, а также контроль за перемещаемым через границу имуществом осуществляли таможни первого и второго разрядов. Таможни третьего разряда имели право на указанные действия, если это не требовало специальной технической экспертизы. Таможенные посты занимались только пропуском пассажиров, багажа и ручной клади, а также пересылкой международных почтовых отправлений.
Во главе каждого местного таможенного учреждения стоял управляющий, который осуществлял надзор, руководство своей таможней и другими учреждениями, входящими в состав района деятельности данной таможни. Рабочим органом в таможнях являлось техническое совещание. В соответствии с Положением о технических совещаниях (утверждено приказом НКВТ от 5 мая 1925 г.) его работой руководил управляющий, в состав совещания входили помощники управляющего и инспекторы. Оно было консультативным органом, а персональную ответственность за всю деятельность таможенного учреждения нес управляющий. При железных дорогах создавались таможенные агентства. Для рассмотрения споров между таможенными и транспортными организация ми на железных дорогах и в портах организовывались согласительные комиссии.
Порядок приема на службу сотрудников Главного таможенного управления и его местных органов определялся трудовым законодательством и правилами о государственной службе. Таможенный устав определял виды деятельности, которыми не могли заниматься таможенные служащие. На основании ст. 27 Устава они не имели права участвовать в организациях, выполнявших работу по погрузке, выгрузке, приему и подготовке грузов, пассажирского багажа и почтовых посылок, а также в каких-либо мероприятиях коммерческого характера лично или через подставных лиц; принимать на себя доверенности и поручения по таможенным делам от посторонних лиц, покупать товары на таможенных аукционах.
Таможенный устав 1924 г. устанавливал сложную четырехзвенную систему управления таможенным делом (НКВТ - ГТУ - уполномоченные НКВТ, отделения ГТУ - районные таможенные инспекторские управления - таможни и таможенные посты). Поскольку таможни первого разряда контролировали деятельность всех таможенных учреждений, входящих в их район, то фактически получалась пятизвенная система управления. Реальная же картина организации таможенных органов была еще более разнообразной: на практике существовала и трехзвенная система управления (в УССР, в ЗСФСР, где районных управлений не было), и двухзвенная (три таможни - Астраханская, Архангельская и Московская - подчинялись непосредственно ГТУ).
Принятый в 1928 г. Таможенный кодекс СССР не внес значительных изменений в организацию таможенного управления, но более подробно, чем Устав, определял компетенцию ГТУ. В развитии таможенного дела в СССР в это время видна тенденция к постепенному упрощению системы таможенных органов. В частности, Таможенный кодекс 1928 г. не предусматривал на территории СССР районных таможенных инспекторских управлений.
Таким образом, переход в начале 20-х годов к нэпу реанимировал утраченные функции таможенных органов и обусловил интенсивное структурное развитие таможенной системы. Именно с 1922 по 1928 г. (особенно в 1924-1925 гг.) формировалась сложная, многоступенчатая система управления таможенным делом, адекватная тем разнообразным задачам и функциям, которые выполняли таможенные учреждения того времени. 
III. Таможенное законодательство Советского государства в 30 - 60- е годы.
На рубеже 20-30-х годов в СССР доминирует командно-бюрократический стиль управления. Внешнеторговая политика опять основывается на принципе государственной монополии, а таможенные органы постепенно утрачивают свои наиболее существенные функции и перестают выполнять роль фискальных учреждений. Система управления таможенным делом постепенно упрощается.
В период с 1929 по 1932 г. все более отчетливой становится тенденция к отказу от экономической модели управления и доминированию административно-командных методов регулирования общественных отношений. Этот процесс затронул и внешнеэкономическую деятельность, в том числе и организацию таможенного дела. Значительно сократился оборот международного пассажирского сообщения, резко уменьшился состав участников внешнеторговых связей.
Таможенное дело в целом и таможенный контроль в частности перестали играть важную роль в регулировании экспортно-импортных операций. В 1932-1934 гг. был упорядочен ускоренный пропуск через границу грузов общественного сектора и централизованный расчет по таможенным пошлинам за эти грузы, в связи с чем сократилось число таможенных служащих. Например, аппарат сотрудников Московской, Ленинградской и Одесской таможен, насчитывавший по 800-1000 человек, был сокращен в каждой из них в 6-8 раз.(3)
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 мая 1964 г. был утвержден новый Таможенный кодекс. По сравнению с Таможенным кодексом СССР 1928 г. он был значительно меньше по объему (120 статей, сгруппированных в три раздела). Управлению таможенным делом был посвящен первый раздел Кодекса, содержащий всего семь статей. Управление таможенным делом на территории СССР было отнесено к ведению Министерства внешней торговли и осуществлялось через входящее в его состав Главное таможенное управление (ст. 1 Кодекса). Среди функций таможенных учреждений выделялись контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли, совершение таможенных операций и борьба с контрабандой.(4) 
К моменту принятия Таможенного кодекса 1964 г. существенные изменения претерпела структура самого ГТУ. Оно состояло из отделов: оперативно-инспекторского, по борьбе с контрабандой, таможенного права и международных связей, кадров, финансирования, бухгалтерского учета и контроля. В системе ГТУ уже не существовало структурного подразделения, непосредственно занимавшегося вопросами тарифно-пошлинного регулирования.
Устанавливалась двухзвенная система управления таможенным делом: местные таможенные учреждения (таможни и таможенные посты) подчинялись непосредственно ГТУ. Создание, реорганизация и ликвидация таможен и таможенных постов производилась Министерством внешней торговли (МВТ). Принятые после 1964 г. нормативные акты по таможенному делу не внесли существенных изменений в таможенное управление.
Структура таможенных органов, сложившаяся де-факто во второй половине 30-х годов и получившая юридическое закрепление в Таможенном кодексе 1964 г., с очень незначительными изменениями сохранялась вплоть до середины 80-х годов.