Социальная поддержка малообеспеченных слоев населения

 

 

 

 

1.2 Малообеспеченные  слоев населения как социально-правовая  категория: понятие и структура

 

Малообеспеченные слои населения – это специфическое состояние материальной необеспеченности людей, когда доходы человека или семьи не позволяют поддерживать общественно – необходимое для жизнедеятельности потребление; когда люди не имеют средств на минимальный национальный стандарт потребления, - в Российской Федерации он получил название прожиточный минимум; когда доходы семьи ниже прожиточного минимума5.

Для российского общества характерна дифференциация по уровню материального положения различных слоев и групп. Поляризация населения высока. Разрыв в доходах 10% наиболее и 15% наименее обеспеченного населения за последние пять лет увеличился с 4 до 15 раз. Были проведены исследования, которые показали, что наше общество состоит из четырех социальных слоев. Наше общество выглядит так: бедные (на их доход приходится 1 прожиточный минимум, малообеспеченные (2 - 2,5 прожиточных минимума, на сегодняшний день это 25 % населения), средние (6-7 прожиточных минимумов), обеспеченные и богатые (более 10 прожиточных минимумов). В 42 регионах России средний уровень доходов низкий или на уровне порога бедности. Почти 2/3 населения имеют доходы ниже среднего уровня, отмечается увеличение малоимущих категорий граждан.

В современных условиях малообеспеченными оказались не только социально уязвимые семьи, но и семьи, прежде считавшиеся благополучными. К малообеспеченным категориям, то есть нуждающихся в поддержке государства, относятся инвалиды I и II групп, престарелые граждане (80 лет и старше), пенсионеры, многодетные семьи, неполные семьи, семьи с детьми – инвалидами, студенческие семьи, семьи безработных, семьи с малолетними детьми, лица, попавшие в экстремальные ситуации (вынужденные переселенцы; люди, пострадавшие в результате стихийных бедствий; беженцы, бомжи) и девиантные семьи (алкоголиков, наркоманов, правонарушителей).

Определяющее значение в поддержке малообеспеченных категорий населения имеет государственная экономическая и социальная политика. Если раньше регулирование уровня жизни населения осуществлялось централизованно, то сейчас данную проблему решают новыми методами. Главными из них являются индексация и компенсация. Индексация – механизм автоматической корректировки доходов. Обычно индексация осуществляется двумя способами: путем увеличения доходов на определенный процент через определенное время или путем корректировки доходов по мере роста уровня цен на заранее оговоренный процент. Выплаты по индексации проводятся в основном за счет средств государственного и местного бюджетов. Индексируются все виды денежных доходов граждан, а именно заработная плата, пенсия, стипендия, другие виды социальных выплат, за исключением единовременных.

Помимо индексации существует Федеральный закон «О государственной социальной помощи», который устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам.6

Государственная социальная помощь - система мер по оказанию действительно нуждающимся лицам (малоимущим семьям и отдельным малоимущим гражданам) помощи в виде денежных выплат, натуральной, гуманитарной помощи, а так же в виде услуг и льгот, для преодоления или смягчения жизненных трудностей, для поддержания их социального статуса и полной жизнедеятельности, а также адресного и рационального использования бюджетных средств.7

За чертой прожиточного минимума в России живут (по данным 2006г., % к общей численности населения):

• дети в возрасте до 15 лет – 25,0%;
• молодежь от 16 до 30 лет – 20,5%;
• трудоспособные мужчины и женщины от 31 до 54-59 лет – 40,0%;
• лица пенсионного возраста свыше 55-60 лет – 14,5% [12, с. 42].

Таким образом, в настоящее время в России бедность превратилась в массовое явление – треть населения (по разным оценкам, 20-40% населения) проживает за границей прожиточного минимума (в 1990 г. – 1,6%), а примерно 2% наших сограждан живет в условиях прямого недопотребления и выживания. Но специфика малообеспеченных слоев в России заключается в том, что они имеют определенные, не учтенные статистикой, возможности поддержания своего потребления: подсобное хозяйство (сельское и ремесленное), торговля с рук, экономия на качестве питания, покупке промышленных товаров, затратах в области образования, культуры и т.п. Этим можно объяснить отсутствие массового голода.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Правовое  регулирование социальной поддержки  малообеспеченных

слоев населения

2.1 Законодательство в развитых зарубежных странах

Поддержка бедного населения в большинстве развитых стран стоится по принципу определения социального минимума и помощи тем, кто имеет доходы ниже этого гарантированного минимума. Существует большое разнообразие подходов как к видам социальной помощи, оказываемой бедным, так к определению социального минимума.

Социальный минимум в европейских странах.

Понятие социального минимума используется8 для определения тех лиц или семей, которые находятся в состоянии бедности и могут претендовать на социальную поддержку. Этот минимальный уровень доходов рассчитывается по разному в каждой из стран - он может быть единым для всего населения (пример в Скандинавских стран), а может варьировать в зависимости от социально-демографической категории семьи/домохозяйства или индивида: для пожилых, для лиц, трудоспособного возраста, инвалидов и т.п. Различие существует и в определении объекта поддержки – индивид или семья/домохозяйство, в последнем случае выделаются уровни социального минимума для отдельных типов домохозяйств: одиноко проживающий, супруги без детей, с одним, двумя, тремя детьми, неполная семья с одним, двумя, тремя детьми и т.п.

Число выделяемых социальных минимумов для различных категорий получателей поддержки в европейских странах:

единый минимум – Финляндия, Дания; два минимума – Австрия, Швеция, Люксембург; три минимума – Бельгия, Италия; четыре минимума – Германия, Испания, Португалия, Нидерланды; пять минимумов – Ирландия, Великобритания; девять минимумов – Франция.

Таким образом, определение уровня бедности, который официально считается основанием для получения социальной поддержки, является важным элементом адресной социальной помощи. В Европейском союзе можно выделить три основных вида социального минимума, которые используются в большинстве стран: минимальный гарантированный доход, минимальный доход пожилого человека и гарантированный доход инвалида. Наибольшее разнообразие подходов наблюдается при определении первого вида социального минимума, который затрагивает лиц трудоспособного возраста. Одни страны пришли к необходимости введения этой системы еще в конце сороковых годов (Великобритания в 1948 г.), другие создали систему социальных гарантий гораздо позже (Италия в 1998-2002 гг., Португалия – 1997 г.). Существующие правила постоянно совершенствуются. Так, последние изменения в закон о минимальном гарантированном доходе во Франции были внесены в 2008 г.9

Анализ показывает, что наряду с существованием в разных странах общих правил и положений, таких как: превалирование критерия проживания над гражданством, свобода занятости или концентрация социальной работы на местном уровне, система минимального гарантированного дохода характеризуется и значительными отличиями:

● существование возрастной границы для вхождения в программу поддержки в некоторых странах (с 16 лет в Великобритании, с 18 лет в Бельгии, с 25 лет в Испании, Люксембурге и Франции);

● разный объект поддержки (индивидуальный подход в Бельгии, Нидерландах и Дании; поддержка семьи/домохозяйства в Великобритании, Испании, Германии);

● выделение специфических групп особой поддержки наряду с общими правилами предоставления помощи (молодежь в Дании и Великобритании, иностранцы в Австрии и Германии);

● различие сроков предоставления помощи (страны Юга Европы и Франция требуют переоформления прав каждый год или чаще) и пересчета суммы выплат, исходя или от уровня инфляции (Франция и Италия) или минимальной зарплаты (Нидерланды и Люксембург) или по результатам обследований потребительских групп (Швеция).

Если рассматривать масштабы получения помощи этого типа (доплата до социального минимума индивидам или домохозяйствам, где есть трудоспособные), то различия по странам оказываются существенными: от 0,15% (Италия) до 6% (Финляндия) общей численности населения, или от 0,3% до 8,6% экономически активного населения.

Проблема определения минимального гарантированного дохода, расчета его уровня также решается не однозначно в разных странах Европы. Так, в Германии, Финляндии, Австрии и Швеции базируются на стоимости потребительской корзины, в других странах – минимальный размер не так жестко привязан к ней, хотя в момент введения социального минимума она могла служить одним из ориентиров, как это было во Франции в 1988 г. В дальнейшем этот уровень увеличивался в зависимости от уровня инфляции в стране.

Необходимо отметить, что во всех случаях уровень социального минимума не совпадает с линией бедности, устанавливаемой по относительной методике расчета как 50% или 60% медианы доходного распределения. В некоторых странах он находится на уровне или даже превосходит официальный уровень бедности (Ирландия, Великобритания, Дания, Нидерланды), а в других составляет от 40 до 95% этого уровня (в зависимости от страны и типа домохозяйства).

В большинстве стран предоставление социальной поддержки людям/домохозяйствам с трудоспособными членами, чьи доходы находятся ниже минимального гарантированного уровня, сопровождается оказанием и других видов социальной помощи бедным (пособие на жилье, пособие неполным семьям с детьми).

Предоставление социальной поддержки в некоторых странах связано с условием заключения социального контракта, обязывающего получателя активно включаться в поиск путей выхода из трудной ситуации, связанной в основном, с отсутствием постоянной работы. Тенденция к переходу на такую систему прослеживается в большинстве стран Европы с 90-х годов прошлого века, хотя и не везде она получила уже законченную форму. К числу стран, где система минимального гарантированного дохода в сопровождении социального контракта существует уже несколько десятилетий, относится Франция.

Система социального контракта во Франции.10 Система минимального дохода в сопровождении социального контракта (RMI) была введена во Франции законом от 1 декабря 1988 г. и добавила еще один уровень социальной поддержки самых бедных слоев населения (после семейного пособия, пособия на жилье, пособия неполным семьям, инвалидам, пожилым). Ограничениями для вхождения в эту программу, кроме дохода, были возраст, обязательное проживание на территории и заключение контракта социальной и профессиональной адаптации.

Уровень социального минимума, дающего право на получение пособия, устанавливался исходя из двух основных принципов:

● поддержка наиболее бедных слоев населения;

● гарантированный минимум не должен провоцировать иждивенчество.

Поэтому минимум не должен быть очень высок, чтобы для получателей сохранялась привлекательность даже самой низкооплачиваемой занятости, но в тоже время это пособие давало возможность поддержать хотя бы минимальный уровень потребления в период социальной адаптации.

С течением времени в системе социальной адаптации проявились явные недостатки, которые требовали исправления в целях повышения эффективности этой социальной программы.

Несмотря на то, что заключение контракта было обязательным условием выплаты пособия, реальная процедура оформления и сопровождения реализации этого контракта недостаточно стимулировала получателей пособия активно получать специальность или искать работу. Контракт мог продлеваться на значительный период времени (иногда несколько лет), этапы социальной адаптации дробились и не всегда включали в себя условия, действительно приводящие к занятости как конечной цели контракта. Аккумулирование различных видов поддержки, которые по закону не все принимались во внимание при определении права на RMI, приводили к ситуации, когда не работающий получатель пособия мог жить лучше работника с низкими доходами.

Проблема оценки эффективности системы социальной адаптации с выплатой пособия до гарантированного минимума (RMI) заключалась и в главном критерии «удачи» - выходе получателя пособия на занятость в форме наемного труда или индивидуальной деятельности, включая малый бизнес, что представляется особенно сложным в условиях экономических кризисов и роста безработицы. Даже существование первоочередных прав на рабочие места (при прочих равных условиях) для получателей пособия, заключивших социальный контракт, не гарантирует всем и в короткие сроки выхода на занятость. Условия социального контракта могут подготовить получателя помощи к занятости (помочь решить проблемы со здоровьем, с устройством детей в детские учреждения, с получением новой или первой профессии, с юридической или/и бухгалтерской подготовкой к ведению самостоятельного мелкого бизнеса, и т.п.), но не всегда гарантируют занятость.

В то же время система минимального гарантированного дохода была и остается последним видом помощи, к которому могут прибегнуть самые бедные слои населения – уменьшение или отказ в пособии по безработице оставляет возможность обратиться за пособием минимального гарантированного дохода (RMI), а отказ от него – это только надежда на частные или общественные благотворительные пожертвования, которые являются разовыми видами помощи.

С другой стороны, экономический кризис породил относительно новое явление – «бедные работающие», в которую включаются работники на неполный рабочий день или неделю, а также те, чей заработок от полной занятости оказывается недостаточным для выхода семьи за пределы минимального гарантированного дохода.

В силу этого, в конце 2008 г. (национальным законом от 1 декабря 2008 г.) было принято решение заменить два вида пособия – пособие минимального гарантированного дохода (RMI) и пособие одинокому родителю(API), новым видом социальной помощи – доходом активной солидарности (RSA), который охватывает и работающих бедных. Новая система введена во Франции с 1 июня 2009 года, будучи предварительно протестирована в качестве эксперимента в некоторых департаментах Франции. Все правила и условия предоставления пособия и сопровождения социального контракта определяются национальным законом, хотя реализация проходит на региональном уровне при совместном финансировании государства и региона.