Возникновение лоббизма

С политико-правовой точки зрения лоббизм - это целенаправленное воздействие заинтересованных ассоциаций и групп на публичную власть для реализации, защиты своих интересов при принятии решений государственными органами. Сложившиеся в современных реалиях политической практики институциональные формы лоббирования общественных и корпоративных интересов зависят от методов их осуществления. При изучении зарубежного и отечественного опыта механизма реализации лоббистской деятельности можно выделить ряд непосредственных методов лоббизма, осуществляющегося в следующих формах.

1. "Неформальная" - влияние на государственных  служащих аппарата законодательных  и исполнительных органов власти.

2. "Совещательная" - участие в работе заседания  законодательного или правительственного  комитетов и комиссий, рабочих  групп, консультативно-совещательного органа.

3. "Экспертная" - подготовка экспертных заключений, выводов и других информационно-аналитических  материалов и распространение  их среди представителей власти.

4. "Консультационная" - консультирование чиновников относительно  положений проекта нормативного акта, обсуждаемого в парламенте.

5. "Правотворческая" - подготовка и обсуждение проекта  нормативно-правового акта соответствующим  органом государственной власти.

В качестве основного механизма, посредством которого производятся институциализация и регламентация лоббистской деятельности с целью повышения ее социальной эффективности, является правовое регулирование лоббизма, которое предполагает нормативное установление форм и методов взаимодействия лоббистов с представителями органов государственной власти.[5]

Правовое регулирование лоббизма осуществляется как посредством собственно специального закона, так и через множество косвенных нормативно-правовых актов, которые так или иначе затрагивают лоббистскую деятельность. В Российской Федерации к системе нормативных актов, косвенно регулирующих лоббистскую деятельность, относятся: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральные законы о выборах Президента Российской Федерации, о Правительстве Российской Федерации; Федеральные законы об общественных объединениях, о политических партиях, о выборах депутатов Государственной Думы, о порядке формирования Совета Федерации, о статусе депутата Государственной Думы и статусе члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, об общественных объединениях, о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, об Общественной палате Российской Федерации; законы, устанавливающие порядок проведения избирательных кампаний; законы, регулирующие деятельность некоммерческих организаций, и т.д.; регламенты и другие акты палат Федерального Собрания; указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Вместе с тем к целям правового регулирования лоббистской деятельности можно отнести.

1. Создание механизмов  политико-административного и общественного  контроля над процессами взаимодействия  органов государственной власти  и институтов гражданского общества.

2. Пресечение  коррупции.

3. Обеспечение  гласности и открытости власти.

4. Ограничение  непропорционального влияния отдельных  групп интересов на публичную  власть.

5. Увеличение  круга субъектов выработки и  осуществления государственной  политики.

6. Демократизация  государственной власти.[2]

3.2 Лоббистская деятельность в общественной палате России

На фоне объявленной борьбы с коррупцией и теневым лоббизмом Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" предлагает новые легальные формы, институты и методы сотрудничества между властью и обществом, основанные на согласовании интересов при формировании и реализации государственной политики, так чтобы они не разрушали и не подрывали конституционные основы государства.

Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации" предоставляет почти все возможные формы прямого и косвенного лоббирования интересов гражданского общества. Например, одной из таких форм является "Диалог с властью" (ст. 24 Регламента Общественной палаты Российской Федерации), под которой понимаются встречи с должностными лицами государственных органов, а также выступления членов Общественной палаты Российской Федерации на пленарных заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

К формам лоббизма в Общественной палате России можно отнести :

1. Общественную  экспертизу законопроектов и  вынесение их на публичное  обсуждение - практикуется в большей  степени членами Общественной  палаты Российской Федерации, иногда  и органами законодательной и  исполнительной власти, общественными организациями с участием заинтересованных групп.

2. В рамках  проведения общественной экспертизы  член Общественной палаты Российской  Федерации предлагает внести  поправки к законопроектам в  форме замечаний и предложений. Официальную позицию Общественной палаты Российской Федерации по тому или иному вопросу освещает собственная пресс-служба. Материалы, выступления, заключения Общественной палаты Российской Федерации по актуальным вопросам часто передают в ведущие российские и зарубежные средства массовой информации.

3. Обращение членов  Общественной палаты Российской  Федерации. Член Общественной палаты  Российской Федерации (инициатор  запроса) вправе направить обращение  Президенту РФ, Председателю Правительства  РФ, членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, Председателю Центральной избирательной комиссии РФ, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ и другим должностным лицам - по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения.

4. Комиссионное  обращение. Обращение делается от одной или нескольких комиссий общественных рабочих групп.

5. Обращение совета  Общественной палаты России. Общественная  палата Российской Федерации  вправе направить его Президенту  РФ, Председателю Правительства  РФ, членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, Председателю Центральной избирательной комиссии РФ, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, Председателю Счетной палаты РФ, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ и другим должностным органам - по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов.

6. Проведение  пленарных заседаний, совещаний, слушаний, круглых столов, семинаров, научно-практических  конференций и других мероприятий с участием представителей органов государственной власти. Пленарные заседания или слушания, как правило, подразумевают рассмотрение всех точек зрения в отношении данной проблемы, привлечение к ней различных институтов гражданского общества.

В рамках общественных слушаний предоставляется возможность выступления члену Общественной палаты Российской Федерации, руководителю некоммерческой организации, приглашенному эксперту, специалисту, углубленно занимающемуся рассматриваемой проблемой. Выступления данного рода могут быть посвящены отстаиванию различных позиций и взглядов представителей гражданского общества России.

Создание рабочих групп по различным социально-экономическим и политическим направлениям.

Доклад Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества является важной формой реагирования на неблагоприятные тенденции в отдельных областях взаимоотношений гражданского общества и государства, а также способом привлечения особого внимания к отдельным критическим вопросам общественной жизни является доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации.

При подготовке доклада о состоянии гражданского общества в Российской Федерации особое значение имеет осуществление непредвзятого, объективного анализа, основанного на фактических данных. Этот принцип особенно важен, поскольку довольно широкое распространение получили не подкрепленные фактами субъективные оценки положения в российском гражданском обществе, что отчасти можно объяснить недостатком информации. Все ежегодные доклады Общественной палаты Российской Федерации доводятся до всеобщего обозрения в официальном печатном органе Общественной палаты - "Информационном бюллетене Общественной палаты Российской Федерации" и размещаются на сайте Общественной палаты в международной сети Интернет.[4]

Выступления в профильных комитетах Государственной Думы Совета Федерации Российской Федерации. В работе комитетов допускается участие как членов Общественной палаты Российской Федерации, так и других лиц. Участие в заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, а также в Комиссии по законодательной деятельности Правительства Российской Федерации.

Взаимодействие со средствами массовой информации, влиятельными общественными организациями заключается в проведении пресс-конференций или встреч членов Общественной палаты Российской Федерации с руководителями некоммерческих организаций по конкретному вопросу с освещением их в средствах массовой информации для возбуждения общественного мнения по какому-либо вопросу или законопроекту, например о нарушениях прав человека в армии, ситуация с массовым обманом дольщиков. Возможность Общественной палаты широко разъяснять свою позицию в средствах массовой информации позволяет своевременно вносить серьезные коррективы в проекты законов об автономных учреждениях и едином государственном экзамене, а также в проект закона о ресурсном капитале.

Заинтересованные группы лоббистов можно классифицировать на политические, социальные, экономические, региональные и ведомственные. Именно они выступают субъектами лоббирования своих интересов в Общественной палате Российской Федерации.

 

3.3 Регламентация лоббизма в России

Лоббизм в России явление не новое. Фактически он существовал и в советский период истории. Для него было характерно: отсутствие широкой социально-экономической базы процесса лоббирования интересов экономических и общественных групп; узкий круг участников процесса лоббирования, в основном в рамках номенклатуры; преимущественно производственно-отраслевой и территориальный характер; высокая идеологизация; скрытый характер; осуществление давления на власть в рамках официальных каналов.

Идеологизация - процесс насильственного подчинения общественного сознания официальным идеологическим концепциям и установкам властных структур.

Лоббирование - намеренное установление связей с любым должностным лицом или служащим любого исполнительного ведомства от имени другой стороны с намерением повлиять на принятие выгодных официальных решений.[2]

Со второй половины 70-х гг., в связи с активным разрастанием сфер теневой экономики, методы лоббирования стали приобретать криминальный характер. В современной России лоббизм значительно расширил сферу и методы своей деятельности, что делает необходимым принятие специального закона. В этом объективно заинтересован как бизнес, так и само общество. Российский лоббизм можно охарактеризовать как спонтанно возникшее и существующее явление, развивающееся по непредсказуемым законам и включающее в себя самые различные силы, торпедирующие и раскалывающие государственную власть.

В условиях современной России можно выделить следующие инструменты лоббистской деятельности: 1. Рекрутирование своих сотрудников во власть; 2. Подкуп должностных лиц; 3. Неформальные контакты (в т.ч. - игра на личных слабостях); 4. Участие в работе политических и общественных организаций; 5. Покровительство чиновников; 6. Судебные процедуры (иски, тяжбы, апелляции, аресты); 7. СМИ (печатная пресса, телевидение, Интернет).

Гражданское общество может и должно быть содержательнее власти. И хотя пока этого не наблюдается, но если лоббизм в России выйдет-таки из теневой (или полутеневой) сферы - то он с необходимостью придёт к концепции GPA. Необходимость этого подхода будет пропорциональна усилению в России роли общественного мнения.

GPA «governmental and public affairs» - отношения с органами власти и общественностью.

По мнению специалистов чаще всего лоббирование в Российской Федерации осуществляется в органах исполнительной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы в нашей стране законодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это происходит через президентские указы и постановления Правительства, которые играют доминирующую роль в системе правового регулирования и имеют прямое действие. В зависимости от того, на каком уровне власти происходит лоббирование, оно может классифицироваться на федеральное (в системе высших органов государственной власти) и местное (осуществляется в республиканских, краевых, областных органах).

В зависимости от того в чью пользу решается вопрос, лоббирование может подразделяться на следующие разновидности:

— лоббирование различных социальных структур: общественных организаций, движений, партий, групп, слоев (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.);

 

— ведомственное лоббирование — лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.

Так, в Государственной Думе РФ существуют так называемые ведомственные депутаты, которые лоббировали и лоббируют в пользу, например, энергетического, агропромышленного или военнопромышленного комплексов и т.д.;

— региональное лоббирование — воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, районов Крайнего Севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока, Поволжья и прочих мест, выбивающих определенные льготы и преимущества для регионов;

— иностранное лоббирование — влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью добиться от них определенных решений.[5]

Рассмотрим наиболее эффективные лоббистские компании в России.

Во многих регионах Российской Федерации еще помнят «толлинговые войны» крупнейших производителей алюминия. Эти лоббистские сражения дополнялись многочисленными PR-овскими акциями. К аналогичным мерам сегодня прибегают производители пива, лоббирующие интересы, связанные с возможностью рекламировать свою продукцию. Но всех превзошли лоббисты - производители отечественной курятины. Борьба с импортом «ножек Буша» привела к тому, что продукция отечественного птицепрома заняла первые места в Повестке Дня . К успешным лоббистам можно отнести и водочные компании, пролоббировавшие возможность рекламы минеральной воды, разлитой в бутылки - идентичные по своему внешнему виду с водкой. Водочные короли также пролоббировали известные ограничения рекламы пива на телеканалах и на улицах. Наиболее сильными лоббистами последнего периода считаются страховщики. Для демонстрации их лоббистских ресурсов достаточно вспомнить пресловутый закон об ОСАГО10.