«Идеальный тип» административной организации в концепции М.Вебера

В современной  политической науке широко используются такие категории научного исследования, как “бюрократическое общество”, “бюрократический кризис”, “бюрократический ритм развития”. Многие из них стали популярными и даже получили право на жизнь благодаря одному из крупнейших специалистов по социологии организации Мишелю Крозье, широко известному на Западе, но мало знакомому российскому читателю.²

Чтобы объяснить, каким образом нарушается рациональное функционирование бюрократической  организации, возникают дисфункции, один из крупнейших специалистов по социологии организации Мишель Крозье использует понятие «дискреционной власти». Он считает, что в любой организации  есть зоны неопределенности для осуществления  формальной власти, и члены организации  начинают использовать эту неопределенность для реализации собственных, корыстных  интересах.

Это свобода  исполнителя трудовой функции поступать  по своему усмотрению. В том или  ином объеме возникает повсеместно.

К зонам  неопределенности Крозье относит:

- экспертное  знание и умение;

- отношения  организации с внешней средой;

- контроль  над коммуникационной сетью и  информацией;

- наличие  общих и организованных правил  и право руководства их устанавливать.

Работы  М. Крозье в настоящее время являются основным ориентиром к пониманию  бюрократического феномена на Западе.

Во второй группе теорий особое место принадлежит М. Веберу. Для него политика – это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних над другими. Он рассматривал его как деятельность, связанную с организационным аспектом господства и обеспечивающую упорядоченное существование общества как целого, что необходимо не только для людей сферы управления, которые непосредственно реализуют господство, но и для всех членов данного общества.

Концепция бюрократии как успешный путь реализации функции управления – «организовывания»  – была разработана социологом Максом Вебером на основе изучения работы государственных учреждений Европы. Вебер разработал систему административно-управленческих параметров, которые давали бы возможность крупным организациям оставаться эффективными и рациональными. Вебер стремился разъяснить, как именно следует спроектировать организацию, чтобы она сыграла свою позитивную роль в развитии общества в целом.

Сущность  бюрократии, по М. Веберу, заключается  в том, что она способна оказать  реальную помощь в развитии организации. Вебер ввел систему организационных характеристик, обеспечивающих эффективность функционирования – причем как государственных, так и частных/коммерческих организаций.

Наиболее  важные аспекты теории рациональной бюрократии Макса Вебера будут рассмотрены  во второй главе данной курсовой работы.

Вывод

Слово “бюрократия” употребляется весьма часто и  разнообразно. Существует большое разнообразие значений данного термина. Бюрократией могут называть: правление чиновников, систему профессиональной администрации, организационную неэффективность, государственное управление, нерыночную организацию, недемократическую организацию и т.д.

Каждый выдающийся ученый, кто работал с этим термином, давал ему свое определение исходя из собственных убеждений. Критиковать эти определения бессмысленно, так как ученые определяли «бюрократию» в разные времена и в разных странах. Именно неопределенность, путаница в терминах порождала и продолжает порождать множество серьезнейших недоразумений.

Что же касается понятия “бюрократизм”, то необходимо разделять понятия “бюрократия” и “бюрократизм”. Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления; стандартный и во многих отношениях единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то второе понятие применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и средства власти; отклонение от нормы, болезнь, причем общемировая. Поэтому сегодня особенно остро стоит двуединая задача: сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе, и одновременно блокировать бюрократизм.

Я рассмотрела, что понимали под термином «бюрократия» некоторые выдающиеся ученые, подошедшие к этой проблеме с разных точек зрения. Наиболее интересной и применимой на практике представляется теория рациональной бюрократии Макса Вебера, о которой и пойдет речь дальше.

 

 

Глава II. Рациональная бюрократия Макса Вебера

рациональная бюрократия вебер  управленческий

Классическую  концепцию бюрократического управления как наиболее рациональной и универсальной  формы организации управленческой деятельности создал Макс Вебер. Его считают бесспорным классиком мировой социологии, энциклопедически образованным ученым, политическим и общественным деятелем. Вебер не оставил после себя сложившейся школы последователей, но многие социологи испытали на себе прямое или косвенное влияние его идей.

“Макс Вебер  – основоположник «понимающей» социологии и теории социального действия, применивший  ее принципы к экономической истории, к исследованию политической власти, религии, права. Главной идеей веберовской  социологии является обоснование возможности  рационального максимального поведения, проявляющегося во всех сферах человеческих взаимоотношений”. Вебером в сфере управления с точки зрения рационального поведения рассматривалась бюрократия.

Важное  место в разработках М. Вебера занимает концепция идеальных типов. Вебер трактовал идеальный тип  как «интерес эпохи, выраженный в  виде теоретической конструкции». “Это некая идеальная модель того, что наиболее полезно человеку, что объективно отвечает его интересам в современной ему эпохе. В этом отношении в качестве идеальных типов могут выступать моральные, политические, религиозные и другие ценности и вытекающие их них установки поведения и деятельности людей, правила и нормы их поведения, а также традиции социального общения”.

Из всего  вышеизложенного следует, что теория рациональной бюрократии представляет собой описание законов функционирования идеального типа бюрократии с точки зрения максимальной рациональности поведения чиновников всех уровней власти.

Основным  источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный  труд немецкого социолога “Хозяйство и общество”. Этот труд полностью не переведен на русский язык. Выход этой книги, по последним данным, намечается на конец 2007 года. Лишь некоторые фрагменты из этой книги были переведены на русский язык. Для рассмотрения проблемы власти бюрократии большое значение имеет также статья Вебера “Парламент и правительство в преобразованной Германии”. В этой статье и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века.

Я приведу  выдвинутые Максом Вебером положения  о рациональной бюрократии и попробую прокомментировать их.

Фундаментальными  категориями рационального господства являются:

1) Непрерывное  функционирование публичных служб,  опирающееся на нормы, в рамках

2) компетенции  (полномочий), которая означает:

а) сферу  исполнительских обязанностей, определенную объективно в силу разделения исполнительской  деятельности,

б) с добавлением  распорядительных полномочий требующихся  для этой цели и в) точное определение средств принуждения и гипотез их применения.

Данные  положения говорят о том, что  идеальное бюрократическое управление должно осуществляться постоянно, по строгим правилам (нормам) хорошо обученными людьми (компетентными). Причем правила, нормы функционирования бюрократического аппарата и компетенция (полномочия) служащих, порядок осуществления ими полномочий должны быть строго закреплены документально и известны всем служащим. Закрепляется разделение труда среди членов бюрократической структуры. Вся деятельность бюрократического аппарата управления должна быть прописана в нормах. Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок. “Решающим для нашей терминологии признаком является то, что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя,... но на лишенном личного характера объективном “служебном долге”, который, как и право на власть, “компетенция”, определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах”.

3) принцип чиновничьей иерархии, т.е. устройство постоянных органов контроля и надзора за каждым органом власти с правом апелляции или жалобы подчиненных на вышестоящих в иерархической лестнице.

Данный  принцип говорит о том, что  каждый чиновник имеет свое место  в организации, в частности по вертикали. Имеет строго определенного начальника и подчиненных. В случае возникновения конфликта с начальником, любой служащий может обжаловать его действия в вышестоящий орган.

4) “Правила”,  в соответствии с которыми  все осуществляется, могут быть:

а) техническими правилами,

б) нормами.

В обоих  случаях профессиональная квалификация [Fachschulung] необходима для применения “правил”, чтобы добиться полной рациональности. Как правило только тот, кто обладает такой квалификацией достаточно компетентен для участия в  административном руководстве объединением, и только такой индивид может именоваться чиновником. Чиновники формируют типическое административное руководство рациональных объединений, будь они политическими, иерократическими, экономическими (в частности, капиталистическими) или иными”.

В этих положениях еще раз говорится, что для  работы бюрократической организации  нужны строго определенные правила и нормы и высококвалифицированные люди для адекватного понимания этих норм и претворения их в жизнь.

5) Принцип  полного отделения административного  руководства от средств управления  и присвоения действителен в  случае рациональности. Чиновники,  служащие, работники административного  руководства не владеют практическими  средствами управления и присвоения, но получают их деньгами или  натурой и должны отчитываться  по ним”.

Этот  принцип означает, что чиновники  не владеют тем имуществом, которым распоряжаются, а получают отдельную заработную плату. Идет полное разделение бюджета организации и семейного бюджета чиновника. В модели идеального бюрократического управления нет места злоупотреблениям имуществом и деньгами организации.

6) В случае  полной рациональности отсутствует  какое бы то ни было присвоение  должности занимающим ее лицом.  Там, где устанавливается “право”  на “должность”... оно обычно  служит не целям присвоения чиновником должности, а чисто объективной (“независимой”) гарантии рабочего места и связано лишь с нормами его деятельности”.

Это говорит  о том, что должность в организации  не зависит от лица ее занимающего. Должность в бюрократической организации не принадлежит человеку полностью и безоговорочно и не передается по наследству.

7) Важен  принцип аккуратности в документах  управления, и даже там, где,  как правило, принято устное  обсуждение вопросов, по меньшей  мере письменно должны быть  зафиксированы предложения и  заключительные решения, постановления  и распоряжения. Деловые бумаги  и непрерывная работа чиновников  создают контору, центр любой  современной деятельности какого бы то ни было образования”.

Все решения, заявления, приказы и предложения в организации должны закрепляться на бумаге и образовывать единый документооборот в бюрократической организации.

Наиболее  чистый тип легального господства - господство посредством административного  бюрократического руководства. Только глава объединения занимает положение  держателя власти либо в силу присвоения, либо в силу избрания или как назначенный  преемник. Но сами полномочия держателя  власти формируют легальные “компетенции”. В целом административное руководство  состоит, в наиболее чистой форме, из индивидуальных чиновников (единоначалие, противоположность “коллегиальности”, о которой мы поведем речь позже), которые

1) лично  свободны, подчиняются лишь объективным  требованиям их должности,

2) в рамках основательно установленной должностной иерархии,

3) с основательно  установленными должностными компетенциями,

4) в силу  контракта, следовательно (в принципе) на основе открытого набора в соответствии

5) с профессиональной  квалификацией: в наиболее рациональном  случае они назначаются (не  избираются) в соответствии с  профессиональной квалификацией,  выявленной на экзамене и подтвержденной  дипломом,

6) получают  плату деньгами в фиксированных  окладах, большей частью дающих  право на пенсию, договоры о  которых в некоторых случаях  могут быть расторгнуты нанимателем  (в частности, на частных предприятиях), но всегда могут быть расторгнуты  служащими; эти оклады ранжированы  прежде всего в соответствии  с чином в иерархии, а также  в соответствии с выполняемыми  обязанностями, в общем же в  соответствии с принципом “согласно чину”;

7) относятся  к своей должности как к  единственному или основному  профессиональному занятию;

8) имеют  перед собой перспективу карьеры,  “продвижения” в соответствии  со стажем, или в соответствии  со служебной деятельностью, или  же в соответствии с тем  и другим, при зависимости продвижения  от их начальников;