Право государственной и муниципальной собственности

К сожалению, практика пошла несколько по иному пути. В соответствии с нормативными актами Российской Федерации управление и осуществление иных правомочий с муниципальным имуществом было разделено между двумя самостоятельными органами - комитетом по управлению муниципальным имуществом, входящим в систему исполнительных органов местного самоуправления, и фондом муниципального имущества, подчиненным представительным органам власти. Комитеты были призваны проводить приватизацию муниципальных предприятий, выступать арендодателями муниципального имущества, распоряжаться муниципальным имуществом, принимать решения о сдаче в залог и передаче в безвозмездное пользование муниципального имущества, осуществлять некоторые другие правомочия собственника. Более того, такие широкие полномочия комитетов не могли быть переданы никаким другим органам местного самоуправления. Фонды же выступали продавцами муниципального имущества, осуществляли полномочия собственников на собраниях акционеров (пайщиков) в пределах находящейся во владении фондов доли в капитале организаций, осуществляли некоторые другие функции. Причем полномочия фондов также были непередаваемыми. Оба органа признавались юридическими лицами, а фондам даже разрешалось заниматься предпринимательской деятельностью, что открыло злоупотреблениям с муниципальным имуществом широкий простор.

Таким образом, от имени муниципального образования в отношениях собственности выступают органы местного самоуправления, которые одновременно осуществляют правомочия собственника и устанавливают интересы, в которых они (интересы) реализуются. Можем ли мы считать органы местного самоуправления представителями муниципального образования при осуществлении права муниципальной собственности представителями. В литературе встречаются утверждения, что в гражданско-правовых отношениях в качестве субъектов выступают именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления при этом - лишь их представителями. Этому соответствует и легальная дефиниция, что от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (п. 2 ст. 125 ГК РФ).

Право муниципальной собственности может осуществляться и непосредственно населением муниципального образования, например, через местный референдум, собрания (сходы) граждан или территориальное общественное самоуправление. Такое осуществление есть тоже непосредственное осуществление самим муниципальным образованием.

Таким образом, действия (бездействие) населения муниципального образования или органов местного самоуправления следует рассматривать как деятельность самого муниципального образования: они представителями в гражданско-правовом смысле не являются.

3.2 Финансово-правовое регулирование  отношений собственности

Отношения собственности представляют собой достаточно обширную и сложную систему. Это отражается на характере их правового регулирования. Нормы, посвященные регламентации отношений собственности, содержатся в нормативных актах различной отраслевой принадлежности. Наиболее четко они выделяются в гражданском законодательстве. Так, часть первая ГК РФ содержит раздел 11 "Право собственности и другие вещные права", в котором закреплены нормы, упорядочивающие преимущественно отношения собственности. Однако этим их регулирование не исчерпывается. Важнейшие положения, касающиеся права собственности, определяются конституционно-правовыми нормами (ст. 35, п. "д" ст. 71, п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и другие). Административное законодательство предусматривает в качестве видов наказания среди прочих возмездное изъятие и конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.2 КоАП РФ), которые, по сути, являются основаниями прекращения права собственности (ст. 243 ГК РФ). Можно привести и другие примеры регулирования отношений собственности нормативными актами различной отраслевой принадлежности. Указанные обстоятельства стали основанием для заключения о том, что "право собственности в объективном смысле представляет собой не гражданско-правовой, а комплексный (многоотраслевой) институт права", хотя существует и противоположная точка зрения.

Объектом права собственности часто признаются только индивидуально-определенные вещи. В научной литературе отмечается, что признание объектом отношений собственности только вещи "становится в ряде случаев слишком узким". В результате "обязательственные права в известных случаях пользуются фикцией вещи, конструируя бестелесные вещи и создавая на этой почве "право на право". При этом, "когда права требования рассматриваются как объекты права, становится возможным применять к этим правам, считая их за вещи, режим вещного права", в том числе и режим права собственности. Отметим, что именно эти теоретические положения, на мой взгляд, восприняты действующим законодательством и практикой. Так, ГК РФ, регулируя отношения собственности, в качестве объекта этого права называет имущество (разд. 11). В то же время ст. 128 ГК РФ в понятие имущества наряду с другими объектами гражданских прав включает имущественные права. Таким образом, Гражданский кодекс РФ позволяет говорить о существовании права собственности на имущественные права. Названные положения этого Кодекса буквально толкуются Конституционным Судом РФ. В одном из своих постановлений он прямо указывает, что к имуществу, находящемуся в собственности юридического лица, в соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса РФ могут относиться вещи, включая деньги, и иное имущество, в том числе имущественные права. Таким образом, имущество банка как собственника составляют денежные средства и имущественные права (права требования).

Некоторые ученые, признавая возможность рассматривать имущественные права в качестве объектов права собственности, считают, что "это ведет лишь к усложнению реальной ситуации, ничего не добавляя к статусу управомоченных лиц". Однако это не совсем верно. Признание безналичных денег объектом права собственности позволяет распространять на них те гарантии собственности, которые предусмотрены законодательством.

Таким образом, и теория, и практика идут по пути признания безналичных денег объектами права собственности. Поэтому постановка вопроса о финансово-правовом регулировании отношений собственности вполне правомерна.

Содержание права собственности составляют правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом. Причем указанный состав правомочий собственника един для всех отраслей права. В связи с этим, чтобы охарактеризовать финансово-правовое регулирование отношений собственности, необходимо выявить, кому указанные правомочия принадлежат, как они реализуются и в чем их специфика. На мой взгляд, целесообразно отдельно рассмотреть вопросы регулирования отношений государственной и муниципальной собственности.

Как известно, государственная и муниципальная собственность подразделяется на две части: а) государственную и муниципальную казну и б) имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ). Соответственно "различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами".

Обратимся к вопросам правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, складывающихся по поводу казенного имущества. Казну составляют в первую очередь средства соответствующего бюджета (абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ). Кроме того, сюда же могут быть отнесены средства государственных и муниципальных внебюджетных фондов. Иными словами, основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, отношения по образованию, распределению и использованию которых традиционно признаются предметом финансово-правового регулирования.

Традиционно представителями государства и муниципальных образований в отношении бюджетных средств признаются законодательные (представительные) органы, осуществляющие от имени общественно-территориальных образований правомочие распоряжения. Право законодательных (представительных) органов рассматривать и утверждать бюджеты закреплено в ст. 153 Бюджетного кодекса РФ.

Ныне действующее законодательство, определяющее компетенцию органов власти и местного самоуправления, позволяет назвать и другой орган, который осуществляет правомочия общественно-территориальных образований по владению, пользованию и распоряжению бюджетными средствами. Так, согласно п. 3 ст. 167 БК РФ и п. 8 Положения "О федеральном казначействе Российской Федерации" одной из главных задач органов казначейства является управление бюджетными средствами (управление бюджетными доходами и расходами). Здесь, очевидно, встает вопрос о соотношении понятий "Управление бюджетными средствами" и "владение, пользование и распоряжение бюджетными средствами". По мнению Д.М. Генкина, "неправильно управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, распоряжения и пользования; указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом". Подобного мнения придерживается Е.А. Суханов: "Управление имуществом в данном случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения. Иначе говоря, управление является только одной из форм осуществления права собственности". Несколько иная мысль высказана В.А. Дозорцевым: "Управление" имуществом не относится к числу гражданских правомочий, скорее всего, под ним следует иметь в виду комплекс гражданско-правовых и публично-правовых правомочий". Таким образом, здесь понятие "управление" предстает более широким по объему. Однако нетрудно заметить, что во всех случаях в управление включаются правомочия по владению, пользованию и распоряжению управляемым имуществом. Поэтому можно заключить, что действующее законодательство возлагает осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами от имени государства и муниципальных образований помимо законодательных (представительных) органов также на органы федерального казначейства (соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований). Федеральное казначейство как один из органов, через которые Российская Федерация способна реализовать свой статус государства-казны.

Отметим, что федеральное казначейство представляет собой структурное подразделение Министерства финансов РФ (п. 1 Положения "О федеральном казначействе Российской Федерации"). К компетенции Минфина России отнесено осуществление операций со средствами федерального бюджета (ст. 165 БК РФ). Отсюда следует, что правомочия собственника в отношении бюджетных средств от имени государства и муниципальных образований наряду с законодательными (представительными) органами осуществляет Министерство финансов РФ (соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований).

Значительную часть имущества государственной и муниципальной казны составляют средства государственных и муниципальных внебюджетных фондов. Осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения этими средствами аналогично порядку, действующему в отношении бюджетных средств соответствующих уровней. Однако органы, через которые государство и муниципальные образования осуществляют данные правомочия, иные. Выработку воли на распоряжение средствами внебюджетных фондов также осуществляют законодательные (представительные) органы, которые рассматривают и утверждают их бюджеты (п. 2 ст. 145 БК РФ).

Государственную и муниципальную собственность помимо казенного имущества составляет имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

В предмет исследования должны быть включены правоотношения по уплате налогов и неналоговых платежей (включая правоотношения, связанные с перечислением в бюджет части прибыли этих предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также связанные с изъятием в бюджет свободного остатка прибыли казенных предприятий, основанных на праве оперативного управления), по поводу получения предприятиями бюджетных ассигнований и бюджетных кредитов. Регулируя эти отношения, определяется в первую очередь не порядок осуществления права государственной и муниципальной собственности, а права хозяйственного ведения и оперативного управления, которые принадлежат государственным и муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, то есть порядок осуществления иных вещных прав. Конечно, можно представить уплату налогов и неналоговых платежей как изменение способа осуществления права государственной или муниципальной собственности (перевод денежных средств из хозяйственного ведения или оперативного управления в казну) либо как прекращение права данной собственности (например, при уплате государственным предприятием налога в муниципальную казну). Как отмечает В.А. Дозорцев, "право оперативного управления и право хозяйственного ведения есть способы осуществления права собственности, поэтому за их носителями закрепляются правомочия собственника, хотя и ограничиваемые в интересах собственника (на совершение некоторых действий требуется разрешение собственника и т.п.). При этом право собственника непосредственно осуществлять свои правомочия прекращается, оно восстанавливается лишь при прекращении права оперативного управления или хозяйственного ведения".

3.3 Порядок приватизации  государственных и муниципальных  предприятий

Вопросы правового регулирования перехода права собственности от одного собственника к другому занимают значительное место в трудах ученых-цивилистов, исследуются и совершенствуются не одно столетие. Споры, возникающие в данной области общественных отношений, к сожалению, занимают одно из самых значительных мест в судебной практике. Одновременно с этим особо «проблематичным» является вопрос перехода прав собственности от публично-правовых образований к частным лицам.

Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Процесс приватизации - это нормальный и необходимый акт, как и обратный процесс национализации, действующий параллельно с приватизацией. Такая процедура существует во всех экономически развитых странах. Государство строго следит за экономической конъюнктурой и в зависимости от деятельности предприятия, организации и отрасли, исходя из потребности общества и национальных задач принимает соответствующее решение. В настоящее время на сайте Счетной палаты опубликован документ «Анализ процессов приватизации госсобственности в РФ за период 1993 - 2003 гг.» в котором говорится, что оснований для отмены и пересмотра итогов приватизации эксперты ведомства не нашли. Счетная палата, проверив пока только 140 приватизированных предприятий, нашла нарушения в нескольких десятках приватизационных сделок. Анализ документов показал, что в большинстве рассмотренных случаев нарушения допускались не покупателями активов, а руководителями продаваемых предприятий и проводившими аукцион чиновниками. Всего за десятилетний период в Российской Федерации было заключено 124 тысячи таких сделок. Мировой опыт показывает, что в рамках рыночной экономики в большинстве случаев именно разгосударствление дает наибольший экономический эффект, когда предприятия самостоятельно распоряжаются результатами своего труда.

В данной связи важно отметить, что для российского права институт приватизации является сравнительно молодым. Так, в отечественном законодательстве понятия «приватизация» не существовало до конца прошлого века. Несмотря на то, что практика отчуждения государственного имущества в частную собственность существовала издавна, особым правовым режимом такое отчуждение не наделялось.

В процессе развития юридического понятия приватизации в России постепенно складывался обширный массив законодательства, регулирующего сам процесс перехода государственного и муниципального имущества в частную собственность. К настоящему времени сформирована достаточно разветвленная система законодательства, регулирующего отношения, связанные с изменением формы собственности имущества, принадлежащего государству или муниципальным образованиям и порядком перехода права собственности в данном случае.