Право государственной и муниципальной собственности

Следует также иметь в виду, что некоторые объекты непривлекательны для частных собственников вследствие, например, их убыточности. Однако существование данных объектов необходимо для всего общества, для его экономического и социального развития. Поэтому государство должно либо создать условия для выведения их на уровень прибыльности (с помощью, например, налоговых льгот), либо взять на себя заботу о таких объектах путем отнесения их к государственной собственности. Таково, например, положение большинства социальных объектов в России и объектов фундаментальной науки. Важную роль также играет система социальных услуг, обусловленная социальным характером государства и требующая соответствующей инфраструктуры. Как отмечают В.А. Каменецкий и В.П. Патрикеев, государственная собственность - это «форма собственности, используемая не для получения дохода, а для деятельности, связанной с выполнением определенных услуг, необходимых обществу в целом или отдельным общественным или религиозным организациям».

Нельзя не отметить, что существует и противоположная точка зрения, высказываемая целым рядом экономистов. П.Д. Половинкин и А.В. Савченко считают, что «России необходима государственно-частная система хозяйствования, в которой государственная собственность должна занимать примерно такой же удельный вес, как и частная». К. Хубиев полагает, что «на этапе становления неоиндустриального хозяйства с преобладанием компьютеризованных технологических укладов, все актуальнее становится расширение государственной собственности».

Решение данной проблемы лежит в самой природе государственной собственности. В отличие от иных форм собственности, ее предназначение - обеспечение потребностей государства (в данном случае субъекта федерации) и общества. Исходя из публичного интереса, устанавливается объем государственной собственности.

В российской правовой теории публичный интерес определяется как признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого является условием и гарантией ее существования и развития. Аналогичным образом определяет публичный интерес и В.А. Кряжков: «Признанный государством и урегулированный (обеспеченный) правом общественный интерес есть интерес публичный». В основе публичного интереса - общественный интерес. Государство призвано выступать в качестве выразителя публичных интересов и представлять интересы общества в целом.

Объем и статус государственной собственности субъектов Федерации, таким образом, определяется публичным интересом общества данного субъекта в тот или иной период времени. При этом в силу того, что субъекты РФ - это составная часть РФ, публичный интерес диктуется как обществом в лице населения субъекта РФ, так и общегосударственной политикой России, определяемой публичным интересом многонационального народа РФ. Именно общество в лице своих представителей в органах власти должно определить, что более важно для него - усиление стабильности и при возможном замедлении экономического роста или ускорение развития при увеличении экономических рисков. Но при любых обстоятельствах в собственности государства должен оставаться стратегический набор объектов государственной собственности, обусловленный интересами безопасности государства.

Заметную роль в структуре доходов бюджетов от государственной собственности субъектов РФ обычно играют:

· дивиденды по акциям, принадлежащим субъекту РФ;

· доходы от сдачи в аренду имущества;

· арендная плата за землю;

· платежи при пользовании недрами;

· проценты, полученные от размещения в банках и кредитных организациях временно свободных средств бюджета;

· проценты, полученные от предоставления бюджетных ссуд внутри страны;

· платежи от государственных и муниципальных организаций;

· доходы от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования и других материальных ценностей;

· доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства;

· прочие поступления от имущества, находящегося в государственной собственности.

Поступления в бюджет субъекта Федерации от этих источников неравномерны. Но наименее предпочтительными являются доходы от продажи государственной собственности, поскольку они могут быть получены только один раз. Наиболее важны для бюджетов доходы от деятельности государственных предприятий, доходы от аренды государственного имущества, доходы от использования государственных финансов, в том числе как инвестиционных средств. Но при этом нужно понимать, что доходы от аренды государственного имущества могут также означать избыток такого имущества и его ненужность для государства (это не относится к такому объекту права собственности, как земля). Аренда должна использоваться лишь тогда, когда иное, более эффективное использование имущества в данный момент времени невозможно и выступает как временная мера.

Государственная и муниципальная собственность - один из основополагающих элементов экономической системы субъекта федерации. Однако сама по себе государственная собственность не имеет никакого экономического смысла без формирования внятной экономической политики по управлению ею и эффективной системы управления.

2.2 Субъекты права собственности

В доперестроечный период государство было конституировано в нашем законодательстве как единый собственник всего государственного имущества. Из этого был сделан вывод о том, что государственная собственность составляет единый фонд, что все государственное имущество, в чем бы оно ни выражалось и в чьем бы ведении ни находилось, принадлежит на праве собственности единому и единственному собственнику - Советскому государству. Этот вывод получил обоснование и в научной литературе, в первую очередь, в трудах академика А.В. Венедиктова. Лишь представители аграрно-правовой науки, поскольку объекты права собственности, с которыми они имеют дело, чаще всего характеризуются прикрепленностью к определенной территории, задумывались над тем, о каком государстве, собственно говоря, идет речь: о Союзе ССР или союзных республиках, либо, наконец, как о Союзе ССР, так и о республиках. Однако этот вопрос так и не получил разрешения ни в доктрине, ни в законодательстве.

В связи с расширением прав регионов и государственных предприятий, а также с нарастанием центробежных тенденций многие ученые и практики сочли тезис о принадлежности государственной собственности лишь одному единственному собственнику несовместимым с происходящими в жизни реалиями. В противовес была выдвинута идея о многоуровневом характере государственной собственности. Одним из первых с ее обоснованием выступил В.П. Мозолин. На этих путях пытались преодолеть отрыв государственной собственности от тех, кому она должна реально принадлежать, в первую очередь от непосредственных производителей, повысить эффективность управления ею, вырвать ее из рук бюрократического чиновничьего аппарата.

Эти усилия не прошли незамеченными для законодателя. Вначале в общесоюзном законе о собственности, а затем в республиканском законе о собственности и Основах гражданского законодательства 1991 г. был закреплен многоуровневый характер государственной собственности. При этом если в общесоюзном законе о собственности под понятие государственной собственности подпадала также и коммунальная собственность, то ныне муниципальная собственность выделена из государственной, да и круг субъектов муниципальной собственности не совпадает с тем, как был очерчен в законе круг субъектов коммунальной собственности. В то же время предложения о наделении государственных предприятий правом собственности на закрепленное за ними имущество или хотя бы на часть его законодатель не поддержал.

В настоящее время многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов определены в гражданском, а в известной мере и в конституционном законодательстве (ст. 212, 214 ГК; п. «д» ст. 71; подп. «г» п. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, т. е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Государственная собственность по-прежнему характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или при посредстве действующих от своего имени юридических лиц, что чаще всего и бывает.

Отпочкование муниципальной собственности от государственной впервые было проведено в российском законе о собственности. Вслед за ним по тому же пути пошли и другие законодательные акты.

В первые годы Советской власти проводилось различие между национализацией и муниципализацией и соответственно национализированным и муниципализированным имуществом в зависимости от того, поступало ли имущество в ведение центральных или местных органов власти. По существу же как в том, так и в другом случае имущество относилось к государственной собственности.

В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности - наряду с частной, государственной и иными - как в Конституции РФ, так и в ГК (см. п. 2 ст. 8 и п. 2 ст. 9 Конституции РФ; ст. 212, 215 ГК). Но если круг субъектов государственной собственности очерчен в законе достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых употреблена расплывчатая формулировка,- в качестве таковых выступают городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Конституцией и ГК муниципальная собственность определена как собственность муниципальных образований. К числу субъектов права муниципальной собственности могут быть отнесены города (кроме городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, признанных субъектами государственной собственности), рабочие, дачные и курортные поселки, села, деревни и т.д. В то же время субъектом права муниципальной собственности не может быть признано административно-территориальное образование, не имеющее центра, к которому это право могло бы быть приурочено. Так, в условиях Санкт-Петербурга не существует собственности районов, входящих в черту города, если они не имеют своего центра (например, собственности Адмиралтейского района), хотя они и могут быть наделены широкими полномочиями по управлению принадлежащими городу объектами государственной собственности. В то же время на территории, находящейся в административном подчинении Санкт-Петербурга, в пригородной зоне, а ныне и в пределах городской черты, находятся города, поселки и иные образования, которые выступают в качестве субъектов муниципальной собственности. Таковы Пушкин, Павловск, Сестрорецк, Зеленогорск, Кронштадт, Ломоносов и ряд других.

Таким образом, тезис о единстве фонда собственности в очерченных пределах сохраняет силу в отношении не только государственной, но и муниципальной собственности.

ГЛАВА 3. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

3.1 Осуществление права государственной  и муниципальной собственности

За весь послеоктябрьский период камнем преткновения для сменявших друг друга властей был вопрос, как организовать эффективное управление и использование несметных богатств, которые в результате бездумно проведенной национализации оказались сосредоточенными в руках государства. Достичь оптимального решения этого вопроса так и не удалось, за исключением, пожалуй, экстремального периода военной экономики, когда для отпора врагу пришлось пойти по пути максимальной централизации управления всем народным хозяйством. Последние годы характеризуются резким, хотя и далеко не всегда оправданным сокращением той части общественного богатства, которая составляет государственную и муниципальную собственность. Тем не менее, в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований по-прежнему сосредоточены значительные материальные ресурсы. Как обеспечить управление этими ресурсами, их охрану и использование в целях поддержания производства на необходимом уровне и выполнения социализаторских функций, учет и контроль за надлежащим состоянием указанных ресурсов - эти и многие другие вопросы напрямую связаны с поисками оптимальных организационно-правовых форм осуществления государственной и муниципальной собственности.

Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления, права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований,- население непосредственно.

Статья 216 ГК называет право хозяйственного ведения имуществом в числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками. Более развернутая характеристика права хозяйственного ведения дана в ст. 294, 295, 299, 300 и других статьях ГК, В отличие от ранее действовавшего законодательства, круг субъектов права хозяйственного ведения сужен, а его содержание ограничено. В ГК предусмотрено, что правом хозяйственного ведения могут наделяться государственные и муниципальные унитарные предприятия, кроме федеральных казенных предприятий, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления. Соответственно этому ГК не предусматривает использование права хозяйственного ведения как способа осуществления иных, кроме государственной и муниципальной собственности, форм собственности. Позиция, занятая ГК в вопросе о границах использования права хозяйственного ведения, соответствует ст. 8 Федерального закона о введении в действие части первой ГК, которая предписывает преобразование предприятий, не находящихся в государственной или муниципальной собственности и основанных на праве полного хозяйственного ведения, в хозяйственные товарищества, общества или кооперативы либо их ликвидацию. К указанным предприятиям до их преобразования или ликвидации применяются правила об унитарных предприятиях, основанных на праве оперативного управления, с учетом того, что собственниками их имущества являются их учредители. Отказ от использования права хозяйственного ведения при осуществлении иных форм собственности был поспешным и привел на практике ко всякого рода трудностям. По-видимому, он был вызван эйфорией, связанной с хозяйственными обществами и товариществами, которые на определенном этапе рассматривались в качестве оптимальной организационно-правовой формы образования юридических лиц, занимающихся коммерческой деятельностью. Трудно понять, почему, скажем, кооперативная, общественная или религиозная организация не может образовать подсобное предприятие, выделив ему часть своего имущества в хозяйственное ведение, а нужно обязательно идти по пути создания хозяйственного товарищества или общества, наделяя его правом собственности. В настоящее время наблюдается возрождение категории хозяйственного ведения. Так Федеральный закон «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности» в ст. 24 Закона предусмотрел, что профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, находящимся не только в их собственности, но и в хозяйственном ведении. По-видимому, можно ожидать дальнейшего расширения границ использования права хозяйственного ведения. Сужено это право и по своему содержанию, что нашло отражение не только в переименовании соответствующего права (раньше оно называлось «право полного хозяйственного ведения», а теперь «право хозяйственного ведения»), но и в том, как очерчены права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Если раньше право полного хозяйственного ведения строилось по той же модели, что и право собственности, то ныне права государственного или муниципального предприятия, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, строго ограничены, и в то же время достаточно широко определены права на это имущество самого собственника. Объясняется это тем, что размер уставного фонда такого предприятия не может быть менее суммы, определенной законом о государственных и муниципальных предприятиях, причем еще до регистрации предприятия он должен быть собственником полностью оплачен. Если по окончании финансового года стоимость чистых активов предприятия окажется меньше размера уставного фонда, орган, уполномоченный на создание предприятия, обязан в установленном порядке произвести уменьшение уставного фонда. Если же стоимость чистых активов окажется меньше размера, определенного законом, предприятие может быть ликвидировано по решению суда.