Право государственной и муниципальной собственности

Право хозяйственного ведения по своему содержанию ныне резко ограничено. Объясняется это не в последнюю очередь его жесткой привязкой к праву государственной и муниципальной собственности, что, пожалуй, особенно сказалось в Указе Президента РФ от 14 октября 1992 г. «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду». Указом по существу было положено начало резкому ограничению прав государственных и муниципальных предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом, прежде всего недвижимым. Та же тенденция отчетливо просматривается и в ГК, даже если оставить в стороне вопрос о правовом режиме имущества казенных предприятий, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления и права которых в отношении этого имущества еще более ограничены. В результате право хозяйственного ведения, не говоря уже о праве оперативного управления, хотя формально они и закреплены в законе в качестве вещных прав, обескровлены. По своему содержанию они даже более ограничены, чем прежнее право оперативного управления (ст. 93 ГК 1964 г.) хотя последнее в свое время резко критиковалось как атрибут административно-командной системы, препятствующий развитию рыночных отношений. Представляется, что ограничения права хозяйственного ведения и, скажем, забегая вперед, права оперативного управления далеко не всегда оправданы, тем более, если учесть расширение границ использования права хозяйственного ведения. В то же время не следует впадать в крайность и строить их по той же модели, что и право собственности.

Раньше среди источников образования основных средств превалировали бюджетные ассигнования, в то время как пополнение оборотных средств - сырья, топлива, материалов - происходило главным образом за счет собственных средств предприятий. Ныне это различие, во всяком случае в отношении предприятий, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, во многом нивелировано. Правомочия предприятий по распоряжению основными средствами были существенно ограничены, распоряжаться оборотными средствами предприятие могло значительно свободнее. Нельзя сказать, что это различие сведено на нет, но сейчас оно переместилось в несколько иную плоскость и проводится в зависимости оттого, относится ли имущество к недвижимому или движимому. Наконец, раньше основные средства были полностью забронированы от взыскания со стороны кредиторов, а взыскание на оборотные средства можно было обратить в пределах, превышающих нормальные потребности предприятия. Ныне унитарное предприятие в принципе отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, независимо от того, относится ли оно к основным или к оборотным средствам. В свою очередь, оно не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества (п. 5 ст. 113 ГК).

Что же касается собственника имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, то он также не отвечает по обязательствам предприятия, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК. Так, на собственника может быть возложена субсидиарная, т.е. дополнительная ответственность по обязательствам предприятия, если его несостоятельность вызвана собственником, а имущества предприятия недостаточно для удовлетворения кредиторов. Ныне куда большее значение имеет деление имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, на недвижимое и движимое. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия его собственника. Остальным, т. е. не относящимся к недвижимому, имуществом, которое принадлежит предприятию, оно распоряжается самостоятельно, кроме случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение. В данном случае у дочернего предприятия возникает вторичное право хозяйственного ведения в отношении переданного ему имущества. На ответственность материнского и дочернего предприятия по обязательствам друг друга распространяются правила п. 3 ст. 56 ГК. В частности, материнское предприятие несет субсидиарную ответственность по обязательствам дочернего при недостаточности его имущества, если несостоятельность дочернего предприятия вызвана учредившим его предприятием. С другой стороны, если материнское предприятие учредило дочернее, чтобы освободиться от ответственности перед кредиторами, то взыскание может быть обращено и на имущество, переданное материнским предприятием дочернему.

В числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками, ст. 216 ГК называет также право оперативного управления имуществом. Если право хозяйственного ведения (а до него - право полного хозяйственного ведения) появилось в нашем законодательстве сравнительно недавно, то летоисчисление права оперативного управления восходит к началу 60-х годов. Впервые категория оперативного управления была закреплена в Основах гражданского законодательства 1961 г. и пережила в своем развитии несколько этапов. Ныне развернутая характеристика права оперативного управления дана в ст. 296-300 ГК, а также в подзаконных нормативных актах, в числе которых в первую очередь следует назвать Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий», постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 «Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия», постановление Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)». В этих нормативных актах закреплен круг субъектов права оперативного управления, установлены пределы и способы его осуществления.

По ныне действующему законодательству субъектами права оперативного управления являются казенные предприятия, а также финансируемые собственником учреждения (ст. 115 и 120 ГК). Казенное предприятие может быть образовано по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Такое предприятие именуется федеральным казенным предприятием. Действующим законодательством определен порядок создания казенного предприятия на базе ликвидированного федерального государственного предприятия. Казенное предприятие может быть образовано и в иных случаях. Представляется также, что казенное предприятие может быть создано на базе не только федеральной собственности, но и собственности, принадлежащей субъектам Федерации, либо муниципальной собственности.

Что же касается учреждений как носителей права оперативного управления, то они могут быть созданы на базе не только государственной и муниципальной собственности, но и всех иных допускаемых в Российской Федерации форм собственности.

Содержание и границы осуществления права оперативного управления наиболее общим образом определены в п. 1 ст. 296 ГК РФ: «Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им». Обратим внимание на то, что эта характеристика права оперативного управления распространяется как на казенные предприятия, так и на учреждения и исходит из того, что правоспособность как тех, так и других является специальной. Собственнику имущества, выделенного казенному предприятию или учреждению в оперативное управление, предоставляется право изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Ранее отмечалось, что государственные и муниципальные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым имуществом. В отношении казенных предприятий, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, предусмотрено, что они не вправе без согласия собственника распоряжаться не только недвижимым, но и движимым имуществом. Что же касается производимой казенным предприятием продукции, то оно реализует ее самостоятельно, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Так, продукция, произведенная казенным предприятием в соответствии с планом-заказом для государственных нужд, подлежит реализации по утвержденным ценам тем потребителям, которые указаны в задании уполномоченного органа.

Что же касается ответственности казенного предприятия по обязательствам, то на нее распространяются правила п. 5 ст. 113 ГК РФ; казенное предприятие отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, но не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. В то же время субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества несет Российская Федерация как субъект гражданского права. Обратим внимание на то, что Российская Федерация несет субсидиарную ответственность не только в случаях, подпадающих под действие п. 3 ст. 56 ГК, но и в остальных случаях, когда имущества самого казенного предприятия недостаточно для удовлетворения его кредиторов. В случае создания казенного предприятия на базе собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности аналогичные положения соответственно должны применяться и к субсидиарной ответственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования по обязательствам казенного предприятия.

Вернемся теперь к характеристике права оперативного управления, принадлежащего финансируемым собственником учреждениям. По сравнению с правом оперативного управления казенных предприятий это право по своему содержанию является еще более ограниченным. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете1. По своим обязательствам учреждение отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами. Имущество учреждения, независимо от того, учитывается ли оно в составе основных средств или средств в обороте, забронировано от взысканий кредиторов. При недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.

Учреждения, будучи некоммерческими организациями, наделяются специальной правоспособностью. В то же время в соответствии с учредительными документами им может быть предоставлено право заниматься деятельностью, приносящей доходы. Законом предусмотрено, что доходы, полученные от такой деятельности, приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. По смете указанные доходы не проводятся. Если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения.

К числу вещных может быть отнесено и право на то имущество, которое учреждения в унитарные предприятия получают в виде дара, пожертвований, целевых взносов физических и юридических лиц, по завещанию и иным основаниям. Хотя это право обычно остается безымянным, имущество, на которое оно распространяется, зачастую выделяется из круга имуществ, принадлежащих учреждениям и унитарным предприятиям на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения, равно как и имуществ, приобретаемых учреждением за счет допускаемой уставом предпринимательской деятельности и поступающих в самостоятельное распоряжение соответствующего учреждения.

Известно, что субъективные гражданские права и обязанности могут осуществляться как самими управомоченными и обязанными лицами, так и их представителями, за исключением случаев, когда в силу закона и самой сущности прав и обязанностей они могут осуществляться и исполняться только лично, то есть их носителями (осуществление права собственности к таковым не относится). Использование представительства муниципального образования как способа осуществления права муниципальной собственности может вызываться только причинами фактического порядка, например ограниченности возможности органа местного самоуправления или практической целесообразностью.

Устав любого муниципального образования определяет общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Правовую основу полномочий органов местного самоуправления по вопросам муниципальной собственности определяют Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", другие нормативные правовые акты.

В случаях и в порядке, предусмотренных законами и другими нормативными правовыми актами, по поручению органов местного самоуправления права собственника в отношении муниципального имущества могут осуществлять также юридические лица и граждане. Но чаще всего по решению представительных органов местного самоуправления создаются органы по управлению муниципальным имуществом (комитеты, управления, отделы и т.п.).

Следует указать, что проблема гражданской правосубъектности муниципальных образований все еще остро стоит в цивилистической литературе. Некоторые авторы считают, что субъектами гражданских правоотношений публично-правовые образования (к которым относятся и муниципалитеты) быть не могут, поэтому от своего имени приобретают права и несут обязанности только органы местного самоуправления. Другие считают, что раз субъектом гражданского права названо муниципальное образование, то и участником гражданских правоотношений является само муниципальное образование, а органы местного самоуправления, вступая в гражданские правоотношения, всегда действуют от имени муниципального образования. Логично предположить, что можно встретить и третью точку зрения, что органы местного самоуправления могут выступать и от имени муниципальных образований, и как самостоятельные субъекты гражданских правоотношений. Естественно, что в литературе превалирует вторая точка зрения, поскольку даже придание органам местного самоуправления статуса юридического лица не может повлечь возникновение гражданских прав и обязанностей у них, поскольку в гражданских правоотношениях они выступают преимущественно от имени муниципального образования. Однако "преимущественно" предполагает и обратные случаи. Так, например, отдельные органы местного самоуправления уставами муниципальных образований наделяются правами юридических лиц, в силу этого органы местного самоуправления вправе участвовать в гражданском обороте и от собственного имени. Мы предполагаем, что для гражданского оборота это неблагоразумно по следующим мотивам. Во-первых, контрагенты органов местного самоуправления становятся в невыгодное положение, поскольку они не будут знать, с кем заключают сделки, ведь в отличие от отношений договорного представительства органы местного самоуправления не обязаны указывать, от чьего имени они действуют. Во-вторых, усложнен будет вопрос ответственности указанных субъектов, т.е. к кому предъявлять иск - к муниципальному образованию или органу местного самоуправления. В-третьих, на каком вещном праве органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, находящимся в их управлении, поскольку без имущественной обособленности создать юридическое лицо невозможно: пусть ограниченным, но вещным правом они должны обладать. Некоторые предлагают именовать его правом оперативного управления, забывая, что таким правом помимо казенных предприятий обладают учреждения (ст. 296 ГК РФ), которые (даже если допустить, что организационно-правовая форма органов местного самоуправления есть учреждение) ограничены в распоряжении имуществом, а практически лишены за исключением права распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником самостоятельной деятельности и приобретенным за счет них имуществом. Но даже если рассматривать исполнительные органы местного самоуправления как новую организационно-правовую форму некоммерческого юридического лица, владеющего, пользующегося и распоряжающегося имуществом на праве оперативного управления с разрешения собственника, а органы представительной власти муниципального образования как представителей собственника, дающих разрешение на распоряжение, то складывается парадоксальная ситуация, при которой местная казна окажется пустой, поскольку все муниципальное имущество станет "распределенным" между юридическими лицами. Тем самым муниципальное образование будет вытеснено из гражданского имущественного оборота, потому что отвечать по своим обязательствам станет нечем: номинально оно останется собственником, но будет действовать запрет ответа по своим обязательствам имуществом, закрепленным за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п. 1 ст. 126 ГК РФ).